關于改革高等教育財政撥款機制促進高等教育公平健康發展的建議

全國人大代表、湘潭大學校長 羅和安

教育投入作為支撐國家長遠發展的基礎性、戰略性投資，是公共財政保障的重點。隨著國務院出臺的《關于進一步加大財政教育投入的意見》以及財政部、教育部出臺的《關于進一步提高普通本科高校生均撥款水平的意見》、《關于減輕地方高校債務負擔 化解高校債務風險的意見》等相關文件精神的執行，高等學校辦學經費有了較大幅度的增長，辦學條件有了明顯改善。但是，當前高等教育財政撥款機制的制度性缺陷越來越嚴重，已經嚴重影響到高等教育的公平和可持續發展。建議改革現有高等教育撥款機制，由國家財政統籌非競爭性和競爭性撥款，進一步促進高等教育公平健康發展。

一、現行高等教育財政撥款機制的缺陷日益凸顯

我國高等教育撥款目前實行的是分級投入的撥款體制、投入型撥款機制和“綜合定額加專項補助”的撥款模式。其中“綜合定額”是根據有關政府主管部門制定的不同層次、不同類型、不同地區生均經費的定額標準和高校在校生數來核定下達。這一撥款模式源于1986年原國家教委、財政部聯合頒發的《高等學校財務管理改革實施辦法》。隨著高等教育規模的擴大，國家財稅體制的改革，經濟社會發展水平的提高，這一模式已經嚴重影響高等教育的地域、身份、層次的公平，成為制約高等教育改革與發展的制度性障礙。

1. 現行撥款機制暴露出制度性缺陷

其一，嚴重影響教育的公平性。教育的公益性決定了教育發展的公平性，現行的高等教育撥款制度使不同地區、不同類型、不同層次高等學校之間撥款差異過大。一些重點院校由于經費過于充足，辦學壓力與動力不足（這也許是我們還未辦成世界一流大學的重要因素之一）。一些欠發達地區的地方高校卻由于經費過于緊張而舉步維艱。這已經嚴重影響到教育的公平性。同時，國家對高校培養的人才使用是全國性的，而教育經費卻是由各個地方承擔。而地區經濟越發達對人才的需求和使用就越多，這就造成欠發展地區花大量的經費和成本，卻是不斷地為發達地區培養人才。

其二，嚴重影響高等教育發展。由現行的高等教育撥款機制直接與高校的歸屬、層次、地域掛鉤，高校在辦學資源獲取與配置上，根本不是在同一平臺上競爭，這導致全國范圍內的高等教育良性競爭機制無法形成。沒有良性的競爭，自然就無法得到良性發展。所以，現有的高等教育撥款機制的制度性缺陷，已經成為制約我國高等教育快速發展的重要因素。

2. 急劇擴大了高等教育發展的區域差距

分級投入的撥款體制和“綜合定額加專項補助”的撥款模式在早期鼓勵地方政府積極發展高等教育方面發揮了重要作用，但是，這種撥款體制和撥款模式正在急劇地擴大高等教育發展的區域差距，影響了我國高等教育的協調發展和可持續發展。

其一，普通本科高校生均撥款存在顯著的區域差距。2010年普通高等學校生均公共財政預算教育事業費全國平均值是9589.73元，比2009年增長了12.26%。但是，存在著明顯的區域差距，全國生均經費省級最大極差是8.08倍；19個省份的生均公共財政預算教育事業費低于全國平均值；這19個省份中有8個省份2010年的增長率低于全國平均數12.26%。

其二，部分省份高等教育公共財政支撐能力明顯不足。隨著高等教育規模的迅速擴大，部分省份高等教育公共財政的支撐能力已經表現出明顯不足的征兆，許多省份已經難以保證本省高等教育發展的基本公共財政投入，生均公共財政預算教育事業費幾乎沒有真正的增長，有5個省份2010年的增長率低于3%。中央財政轉移支付雖然在一定程度上緩解了這些方面的緊張危機，但沒有解決根本問題。

3. 無限制加劇了高等學校辦學經費的差距

高等學校生均撥款因所處地區、辦學類型、辦學層次的不同而又所不同，是合理的也是必要的，但是，在分級投入的撥款體制下，由于對生均撥款的最低限沒有硬性規定，更談不上隨著經濟社會發展水平上升而穩步提高，其后果就是不同地區、不同層次、不同類型的高等學校之間的生均撥款的差距越來越大，直接影響高等教育公平的實現和高等教育質量的保證。

其一，不同類型院校間生均經費存在明顯差距。有數據揭示，首批進入“985工程”的“2+7”所985核心院校的生均經費是普通985院校的1.65倍、211院校的2.06倍、一般本科院校的3.22倍。

其二，不同類型院校間的辦學經費結構存在明顯的差異。辦學層次高低與辦學經費中公共財政預算所占比例成正比，辦學層次越高的院校的辦學經費中公共財政預算所占比例越高，而辦學層次越低的院校所獲得的公共財政預算投入力度越小，更加依賴于學費收入，直接影響到學校各種發展性經費投入。

其三，經濟欠發達地區的地方院校的辦學經費嚴重不足。有研究顯示，高校生均經費的差異有36.7%來源于區域層面，63.3%的差異來源于院校層面。地處經濟欠發達地區的地方院校在兩個層面都處于弱勢，普遍存在著辦學經費嚴重不足的問題，雖然2011年啟動的高校債務化解在一定程度緩解了這些院校的債務風險，但是，從發展的角度看，這些院校的可持續發展仍然面臨著經費嚴重不足的威脅。

二、實行非競爭性和競爭性相結合財政撥款機制的可行性

1. 國家教育財政投入力度的持續加大

黨中央、國務院始終堅持優先發展教育，高度重視增加財政教育投入，先后出臺了一系列加大財政教育投入的政策措施。一方面，在各地區、各有關部門的共同努力下，我國財政教育投入已經持續大幅增長。2001-2010年，公共財政教育投入從約2700億元增加到約14200億元，年均增長20.2%，高于同期財政收入年均增長幅度；教育支出占財政支出的比重從14.3%提高到15.8%，已成為公共財政的第一大支出。另一方面，我國財政教育投入將持續增長。中央政府和省級政府正在采取各種積極措施提高財政性教育經費支出占國內生產總值比例，2012年達到12%。從2010年12月1日起按增值稅、營業稅、消費稅實際繳納稅額的3%征收教育費附加，專項用于教育事業。中央政府教育財政投入的持續加大意味著中央政府有實力統一支付全國高等教育財政撥款，保證全國普通高等學校基本的非競爭性高等教育公共財政經費。

2. 預算方式的改變和財政集中收付制度的推行

2002年開始，財政部對中央部門的核算核定方式調整為“基本支出預算和項目支出預算”。“基本支出預算是行政事業單位為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務而編制的年度基本支出計劃，其內容包括人員經費和日常公用經費兩部分”。與這項改革相配套的是實施財政集中收付制度。預算方式的改變和財政集中收付制度的推行，為實行高等教育非競爭性和競爭性相結合財政撥款機制提供了制度基礎。

3. 相關改革提供了制度基礎

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制，大幅度增加教育投入；進一步明確各級政府提供公共教育服務職責，完善各級教育經費投入機制，保障學校辦學經費的穩定來源和增長；完善教育經費監管機構職能，在高等學校試行設立總會計師職務，提升經費使用和資產管理專業化水平。隨著這些改革的推進，高等教育財政撥款體制、機制和模式正在發生變化，為建立非競爭性和競爭性相結合財政撥款機制提供了良好的制度基礎，有助于新的財政撥款機制的建立與推行。