關于建立高等教育撥款方式與方法公開、透明機制的建議

全國人大代表、湘潭大學校長 羅和安

我國高等教育政府財政撥款是高校辦學經費的主要來源。政府根據何種標準、采取什么方式向學校撥款，直接關系到高等教育的辦學公平和教育資源的有效配置。但是，當前高等教育財政撥款的計算方法、分配結果、使用情況等標準和數據公開程度不夠，使得撥款的使用效益缺乏有效的監督和考核，程序的正當性和公平性也受到質疑，“公開不夠、透明度不高”嚴重削弱了財政撥款方式及結果的正當性。為此，建議國家盡快出臺相關制度，進一步提升高等教育撥款方式和方法的公開化與透明化。

一、計算方法不明確，導致高等學校的年度預算編制缺乏依據，準確性和穩定性不高

對于現行財政撥款中的“基本預算支出”部分，中央財政和各地方財政可以自行制訂撥款公式，如湖南、浙江、江蘇三省的撥款公式通常按照標準學生人數、生均撥款經費、各調控參數等指標進行綜合計算。但是，對于撥款公式具體如何操作，特別是調控參數的范圍如何界定、比重如何確定等標準和數據，通過公開途徑往往無法獲得，導致高等學校在編制年度預算時“心中沒底”，預算更多只是參照上年度財務決算報表而形成的“估算”，其準確性和穩定性必然要打折扣。

二、撥款程序不完善，撥款過程及結果極易受“人為因素”的左右

一方面，當前國家高等教育財政撥款機構是純粹的官方部門，其人員均為政府官員，整個操作程序是政府“領導”下的直接劃撥模式而非政府“指導”下的獨立運作。由于缺乏大學和社會的共同參與，政府的高等教育預算編制不能及時地體現高等學校的實際辦學需求和社會需要。撥款額度取決于財政統籌能力，撥款行為往往成為政府的“單方行為”。另一方面，由于缺乏專門的“中介”撥款機構，財政撥款特別是“項目支出預算”極易受到人為因素的影響，教育經費之爭與學校的聲譽、與是否屬于重點大學密切相關，與學校的運作和公關有很大關系，使得撥款過程及結果的正當性和公平性備受質疑。根據2008年東華大學、廈門大學、上海教科院聯合承擔的教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目--“高校財務管理創新與財務風險防范研究機制”課題組的調查問卷統計結果，在231所部屬和省屬高校的主管財務校領導、財務處正副處長、財務管理專家中，超過65.12%的調查對象認為“項目支出預算的撥款機制透明度不夠”，超過54.98%的調查對象認為“應改變撥款機制與模式”。

三、對財政撥款的過程監督和結果監督較弱，經費使用效益得不到保障

2010年3月，全國政協委員、復旦大學校長楊玉良校長在接受記者采訪時透露，國家每年都會給“211”、“985”高校劃撥教育經費，但近年來劃撥資金根本不能準時到賬，有的甚至一拖就是一兩年。“211”、“985”高校的經費尚且如此，省屬高校財政撥款的落實同樣也不容樂觀，財政撥款“年初即計劃，年底才落實”的現象仍然較為普遍，嚴重制約了高等學校的建設與發展。另一方面，對于劃撥到賬的財政撥款，高等學校只需向教育主管部門報告使用進度及結果，無需向社會公開，財政撥款的使用效益缺乏必要的監督和考核。世界銀行曾對我國部分高校的教學設備和實驗室的利用率做過統計，部分高校教學儀器設備利用率不到60%。據國家教育部統計，全國高校儀器設備有20%以上處于閑置狀態，大型精密儀器的利用率最高不超過15%。此外，由于公開化程度不夠，社會民眾作為納稅人，對高等教育財政撥款的知情權得不到體現，監督權無處行使，近年來要求財政撥款進一步公開化、透明化的呼聲日益高漲。

三、具體建議

1. 建議建立高等教育財政撥款的公共查詢系統，允許高等學校和社會各界自由查詢財政撥款的分配結果、使用進度、使用結果等。

2. 建議國家綜合考慮學校規模、層次、地域、專業、學科、績效等因素，研究制定具體的撥款公式。基本支出預算的計算實行統一公式，項目支出預算的分配體現競爭性，均在同一層面上公開進行。

3. 落實國家教育規劃綱要精神，盡快建立由政府官員、教育專家、學者、工商界人士等組成的高等教育撥款咨詢委員會。高等教育財政撥款不直接劃撥給學校，由高等教育撥款咨詢委員會進行相對獨立的運作，將評估結果與撥款掛鉤，增加撥款的透明度。

4. 在高等教育財政撥款預算的編制過程中，逐步賦予高等院校參與聽證、列席會議、答辯和建議等權利。