每經(jing)編輯｜每經(jing)記者 胡健    

◎每經記者 胡健

地方政府借(jie)助土地儲備(bei)向銀(yin)行獲取貸款的(de)通道(dao)已經關閉。

2月23日，財政部網站發(fa)文規(gui)范(fan)土(tu)(tu)地(di)儲備和資金管理。這(zhe)份財政部聯合國(guo)土(tu)(tu)資源(yuan)部、中國(guo)人民(min)銀行、銀監會發(fa)布的《關于規(gui)范(fan)土(tu)(tu)地(di)儲備和資金管理等相(xiang)關問題(ti)的通(tong)知》（以下簡稱(cheng)通(tong)知）明(ming)確，自2016年1月1日起，各地(di)不得再向(xiang)銀行業金融機(ji)構舉借(jie)土(tu)(tu)地(di)儲備貸款。

在(zai)地(di)方(fang)財政收(shou)支中，土地(di)的(de)收(shou)支、涉地(di)融資(zi)成為主要彈性環節(jie)，財稅專家(jia)向《每日經濟新聞》記者(zhe)表示(shi)，新規會提(ti)高土地(di)儲(chu)備(bei)資(zi)金的(de)使用效率，也使得地(di)方(fang)政府收(shou)支更加清(qing)晰(xi)，土地(di)開(kai)發從地(di)方(fang)政府的(de)一個融資(zi)工具，變成它的(de)一個“負擔”。

民生固收分析師(shi)李奇霖告(gao)訴記者(zhe)，未來土儲機構的前(qian)期開發業(ye)務(wu)將采用(yong)“政府購買服務(wu)”的形式(shi)，城投作為項目承接主體參與土地前(qian)期開發。

土地開(kai)發變成“負擔”

此次通知明(ming)確(que)，自2016年1月1日起，各地(di)(di)不得再向銀(yin)行(xing)業金融機構舉借土地(di)(di)儲備(bei)貸款。土地(di)(di)儲備(bei)機構新增土地(di)(di)儲備(bei)項目(mu)所(suo)需資(zi)金，應當(dang)嚴格按照規(gui)定納入政(zheng)(zheng)府性基金預算，從國有土地(di)(di)收(shou)益基金、土地(di)(di)出(chu)讓收(shou)入和其他財(cai)政(zheng)(zheng)資(zi)金中統籌安排，不足(zu)部分在(zai)國家核定的(de)債(zhai)(zhai)務限額(e)內通過(guo)省(sheng)級政(zheng)(zheng)府代(dai)發(fa)地(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府債(zhai)(zhai)券籌集資(zi)金解(jie)決。

春節(jie)前，財政部發布(bu)《關于做好2016年地(di)(di)方政府債券發行工作的通知》，對地(di)(di)方政府新增債券額度、發行節(jie)奏及置換(huan)范圍等方面作出規定(ding)。

此次財(cai)政部等(deng)四部委對土地儲(chu)備和資金管(guan)理進(jin)行規(gui)范(fan)，同(tong)樣是(shi)為(wei)了規(gui)范(fan)地方政府(fu)舉借債務的行為(wei)。

中國農(nong)業銀行首(shou)席經濟學家向松祚表示，在中央財政核算(suan)(suan)的(de)債(zhai)務限額的(de)背(bei)景下，可以通(tong)過(guo)(guo)發行的(de)債(zhai)券來借錢補充地(di)(di)(di)方(fang)的(de)預算(suan)(suan)開支，而(er)不能再用土(tu)地(di)(di)(di)的(de)儲備來抵押，過(guo)(guo)去地(di)(di)(di)方(fang)向商業銀行貸(dai)(dai)款(kuan)，有(you)(you)相當部(bu)分都是(shi)(shi)用儲備土(tu)地(di)(di)(di)作為抵押，貸(dai)(dai)款(kuan)客觀上有(you)(you)相當大的(de)風險，而(er)且部(bu)分是(shi)(shi)通(tong)過(guo)(guo)地(di)(di)(di)方(fang)平臺公司做的(de)貸(dai)(dai)款(kuan)，有(you)(you)些(xie)貸(dai)(dai)款(kuan)資金(jin)是(shi)(shi)投入到有(you)(you)收益的(de)基(ji)礎設(she)施的(de)項(xiang)目，而(er)有(you)(you)些(xie)資金(jin)可能使用渠道不是(shi)(shi)很恰(qia)當，未來有(you)(you)相當大的(de)隱藏風險，所(suo)以這個舉措將堵住“后門(men)”。

一位(wei)市級土(tu)地(di)儲備(bei)中心主任向《每日經濟新聞》記者(zhe)反復強調的(de)兩個字是規范。他說，由于分稅制的(de)大背景，土(tu)地(di)的(de)收支、涉地(di)融(rong)資(zi)成為地(di)方財政(zheng)主要(yao)彈性環節，“土(tu)儲機構(gou)以儲備(bei)土(tu)地(di)為抵押資(zi)產向銀行貸款，進(jin)行項目的(de)前期(qi)開發、相關(guan)補償，然后在土(tu)地(di)出(chu)讓后再去(qu)還錢的(de)循環模式經常被使用。”

該主任解釋(shi)說(shuo)，土(tu)(tu)地(di)(di)(di)儲備機構需將(jiang)依法征收后(hou)納入(ru)儲備的土(tu)(tu)地(di)(di)(di)進行必要的前期開發，使其(qi)達到(dao)“熟地(di)(di)(di)”標準——即土(tu)(tu)地(di)(di)(di)平整，水電氣(qi)熱齊全后(hou)，再由“招拍掛(gua)”投入(ru)土(tu)(tu)地(di)(di)(di)市場，“這(zhe)其(qi)中就涉及到(dao)開發模式以及融(rong)資問題。”

他透露，由(you)于地(di)方(fang)融(rong)資(zi)功(gong)能有限，土儲(chu)機(ji)構從銀行(xing)融(rong)來的信(xin)貸資(zi)金除用于前期開(kai)發外，不排除還有很多(duo)(duo)被拿去做城市基建等，這樣不僅(jin)導致清查地(di)方(fang)賬本時(shi)的混(hun)亂(luan)，而(er)且(qie)一(yi)定(ding)程度上助推了地(di)方(fang)債務增多(duo)(duo)。

針對四部委叫停(ting)“以地(di)(di)(di)謀(mou)貸(dai)”，財(cai)(cai)稅(shui)專家李文海向《每日經濟新聞(wen)》記者(zhe)分析說，這會提高土(tu)(tu)地(di)(di)(di)儲備資金的(de)使用效(xiao)率(lv)，也使得地(di)(di)(di)方(fang)政府(fu)收支更加(jia)清晰(xi)，直觀看，土(tu)(tu)地(di)(di)(di)開發(fa)從地(di)(di)(di)方(fang)政府(fu)的(de)一(yi)個融資工具，變成(cheng)它的(de)一(yi)個“負(fu)擔”，相(xiang)信(xin)地(di)(di)(di)方(fang)政府(fu)未來會謹慎評(ping)估對儲備土(tu)(tu)地(di)(di)(di)的(de)開發(fa)強度和收益，提高財(cai)(cai)政資金使用效(xiao)率(lv)。

四部委還提(ti)到，對清理甄別(bie)后認定為(wei)地方政(zheng)府(fu)(fu)債(zhai)務的(de)截至(zhi)2014年12月31日的(de)存量土(tu)地儲備貸(dai)款，應納入政(zheng)府(fu)(fu)性(xing)基金預算(suan)管理，償(chang)債(zhai)資金通(tong)過政(zheng)府(fu)(fu)性(xing)基金預算(suan)統(tong)籌安(an)排，并逐步發(fa)行地方政(zheng)府(fu)(fu)債(zhai)券予(yu)以置(zhi)換。

結(jie)合今年(nian)初全國各省份披(pi)露的(de)財政(zheng)收入數據，在土地(di)(di)財政(zheng)收縮的(de)大趨勢下，土地(di)(di)儲備(bei)資(zi)(zi)(zi)金(jin)的(de)籌(chou)資(zi)(zi)(zi)渠道要從(cong)土地(di)(di)出讓費用(yong)、收益金(jin)資(zi)(zi)(zi)金(jin)獲取增量很難，而財政(zheng)用(yong)于土地(di)(di)儲備(bei)的(de)其(qi)他資(zi)(zi)(zi)金(jin)更是乏(fa)善可陳。中信建投報告(gao)認為，結(jie)合既有數據，預計短期土地(di)(di)收儲資(zi)(zi)(zi)金(jin)只能寄望于地(di)(di)方政(zheng)府債券融(rong)資(zi)(zi)(zi)。因此，今年(nian)乃至未(wei)來(lai)幾(ji)年(nian)地(di)(di)方債發行加(jia)碼毫無懸念。

清理土地儲備機構

針對土(tu)地儲備機(ji)構，四部委明確，各(ge)地區應當結合事業單(dan)位分類改革，對現(xian)有土(tu)地儲備機(ji)構進(jin)行全面(mian)清理。為提(ti)高(gao)土(tu)地儲備工作(zuo)效率(lv)，精簡機(ji)構和人員，每個(ge)縣級(ji)以(yi)上(shang)含縣級(ji)法(fa)定(ding)行政(zheng)區劃原則上(shang)只能設(she)置(zhi)一(yi)個(ge)土(tu)地儲備機(ji)構，統一(yi)隸屬于所在(zai)行政(zheng)區劃國土(tu)資(zi)源(yuan)主管部門管理。

申銀(yin)萬國證券研究(jiu)所首席分(fen)析師(shi)桂浩(hao)明分(fen)析認(ren)為(wei)，過去各地方(fang)在(zai)出讓土地方(fang)面，可以說是九龍治(zhi)水，大家都成立(li)很(hen)(hen)多平臺公司，拿著土地作為(wei)籌(chou)碼來融資(zi)(zi)。先通過比較(jiao)低的(de)價格(ge)收儲(chu)下來賺取(qu)差價，這(zhe)(zhe)種做法客觀上確實(shi)可以籌(chou)集到資(zi)(zi)金，但弊端也很(hen)(hen)多，特別是由于不(bu)同的(de)機構(gou)都參與(yu)到土地收儲(chu)過程中(zhong)，導致價格(ge)混亂(luan)，另外這(zhe)(zhe)個做法也使(shi)得土地開發(fa)缺(que)乏(fa)統(tong)一規劃，各施其政，導致了(le)很(hen)(hen)多地方(fang)重復性的(de)開發(fa)，土地浪費(fei)十分(fen)嚴重，資(zi)(zi)源不(bu)能得到合(he)理應用。

按(an)照通知要求，對(dui)于(yu)重復設置(zhi)的(de)土(tu)地(di)儲(chu)備機構，應當在壓縮歸(gui)并的(de)基礎(chu)上，按(an)規定重新納入土(tu)地(di)儲(chu)備名錄(lu)管理(li)。

桂(gui)浩明表示，這(zhe)樣的安排是對過(guo)去土地財政(zheng)模式的一種糾(jiu)偏，確實有利于今(jin)后地方政(zheng)府按照科(ke)學發展(zhan)規(gui)定來開發。

上述市級土(tu)地儲備中心主任告訴《每日經(jing)濟新聞》記者，前幾年已經(jing)對(dui)全省(sheng)土(tu)地儲備機構實行名(ming)錄管(guan)理(li)制，對(dui)名(ming)錄以(yi)外的機構不(bu)辦(ban)理(li)儲備土(tu)地登記、核(he)發土(tu)地使(shi)用(yong)證，新政出臺(tai)后，需要重新篩查目錄，進(jin)行相應(ying)的縮減。

對(dui)于未來(lai)土(tu)(tu)地(di)儲(chu)(chu)備(bei)(bei)(bei)(bei)機(ji)構的行(xing)為，此(ci)次通知也劃分了明確邊界：土(tu)(tu)地(di)儲(chu)(chu)備(bei)(bei)(bei)(bei)工作只能由納(na)入名錄管理的土(tu)(tu)地(di)儲(chu)(chu)備(bei)(bei)(bei)(bei)機(ji)構承擔，各類城(cheng)投(tou)公司等(deng)其(qi)他機(ji)構一律不得再(zai)從(cong)事新增(zeng)土(tu)(tu)地(di)儲(chu)(chu)備(bei)(bei)(bei)(bei)工作。

民(min)生證券報告介紹(shao)說，城投(tou)參與土儲項(xiang)目較為常見(jian)的方(fang)式主(zhu)(zhu)要有三種(zhong)(zhong)：一種(zhong)(zhong)是企(qi)業為項(xiang)目主(zhu)(zhu)體，企(qi)業自行融(rong)資(zi)(zi)；一種(zhong)(zhong)是儲備(bei)機構為主(zhu)(zhu)體，由儲備(bei)機構融(rong)資(zi)(zi)；一種(zhong)(zhong)是儲備(bei)機構為主(zhu)(zhu)體，委托企(qi)業帶資(zi)(zi)開發(fa)。

李(li)奇霖(lin)說(shuo)，第一種(zhong)(zhong)以(yi)企業(ye)為(wei)項目主(zhu)體和開(kai)發主(zhu)體的(de)模式，其(qi)實是(shi)將儲(chu)(chu)備職能全(quan)權交給了城投(tou)企業(ye)，這種(zhong)(zhong)模式未來會被禁止，未來土(tu)儲(chu)(chu)機(ji)構的(de)前期開(kai)發業(ye)務將更(geng)加依(yi)賴(lai)第三種(zhong)(zhong)模式，土(tu)儲(chu)(chu)機(ji)構采用“政府購買服(fu)務”的(de)形式，城投(tou)作為(wei)項目承接主(zhu)體參與(yu)土(tu)地前期開(kai)發。