◎范必

很(hen)多西方發(fa)達國家(jia)在經濟(ji)快速發(fa)展(zhan)階段都出現過霧(wu)霾(mai)遮日的現象。中國經歷的這一(yi)階段與經濟(ji)體制轉軌階段高度重(zhong)合。不合理的體制是經濟(ji)粗放(fang)發(fa)展(zhan)、能(neng)源粗放(fang)利(li)用的重(zhong)要原因。為(wei)了消除大氣(qi)霧(wu)霾(mai)，必須(xu)先(xian)解決能(neng)源體制的霧(wu)霾(mai)。

煤炭清潔利用不夠

煤(mei)炭占我國一次能(neng)源消費的(de)66%，為減少霧(wu)霾成因，應(ying)當將分散燃(ran)燒的(de)煤(mei)炭盡可能(neng)改(gai)為集中燃(ran)燒，提高煤(mei)炭發電的(de)比重(zhong)，特別是應(ying)當大力發展大容量、高參數的(de)燃(ran)煤(mei)火電機組。由(you)于體制原因，這些措施在(zai)落實(shi)中并不順利。

發電(dian)(dian)用煤(mei)約占煤(mei)炭消(xiao)費的50%。燃煤(mei)電(dian)(dian)廠的煤(mei)耗(hao)差別(bie)很大，最大的機(ji)(ji)組(zu)(zu)每千(qian)瓦時煤(mei)耗(hao)可以(yi)低于(yu)(yu)300克(ke)，而小火電(dian)(dian)機(ji)(ji)組(zu)(zu)有的要達到400多克(ke)。大機(ji)(ji)組(zu)(zu)的污染處(chu)理(li)能力優于(yu)(yu)小機(ji)(ji)組(zu)(zu)，甚至(zhi)可以(yi)達到近零排(pai)放。如(ru)果讓大機(ji)(ji)組(zu)(zu)多發電(dian)(dian)，小機(ji)(ji)組(zu)(zu)少發電(dian)(dian)或者不發電(dian)(dian)，等于(yu)(yu)減少了(le)污染排(pai)放。

但事實上，百萬千(qian)瓦機組(zu)與小火電(dian)機組(zu)相比發(fa)(fa)電(dian)時間相差不(bu)多。這(zhe)主要(yao)是(shi)由于(yu)各地政府經濟運行主管部門要(yao)向每(mei)一臺機組(zu)下達(da)發(fa)(fa)量(liang)電(dian)計(ji)劃(hua)，平均分配(pei)發(fa)(fa)電(dian)時間，電(dian)網按計(ji)劃(hua)進(jin)行調度。計(ji)劃(hua)內的電(dian)量(liang)按國(guo)家(jia)定(ding)價(jia)上網，計(ji)劃(hua)外的電(dian)量(liang)要(yao)低于(yu)國(guo)家(jia)定(ding)價(jia)上網。這(zhe)使得(de)高(gao)效節(jie)能(neng)機組(zu)的發(fa)(fa)電(dian)能(neng)力得(de)不(bu)到充分發(fa)(fa)揮。

鋼(gang)鐵、水泥、化(hua)工(gong)(gong)用煤約占煤炭消費的30%。大(da)型重化(hua)工(gong)(gong)企業(ye)在污染(ran)處(chu)理能力和效率方面明顯(xian)優于小企業(ye)，但小鋼(gang)鐵、小水泥、小化(hua)工(gong)(gong)在各地屢禁不止。之所以出現(xian)這種局面，主要是重化(hua)工(gong)(gong)項(xiang)目審批權高度集中于有關(guan)部(bu)門，大(da)型項(xiang)目往(wang)往(wang)多年得不到批準。重化(hua)工(gong)(gong)屬資本密集型產業(ye)，拿不到國家的批件，銀行不給(gei)貸(dai)款，土地部(bu)門不給(gei)批地，而市場對這些(xie)產品需求旺(wang)盛，于是達不到環保要求的小企業(ye)遍地開花(hua)。

可再生能源推廣困難

風能(neng)(neng)、太陽(yang)能(neng)(neng)、水能(neng)(neng)發電(dian)是世(shi)界公認的清潔(jie)能(neng)(neng)源(yuan)，多用(yong)這(zhe)些可再生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)等于(yu)少用(yong)煤炭。但是近(jin)年來，棄風、棄光、棄水現象時(shi)有發生(sheng)，一些地方風能(neng)(neng)、太陽(yang)能(neng)(neng)發電(dian)并網(wang)難長期(qi)得(de)不到解決(jue)。

與(yu)之相關的體制問題，一是項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目審批制度。風能(neng)、太(tai)陽能(neng)發電項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目按裝機規模分級審批，5萬千(qian)瓦以(yi)(yi)上(shang)由(you)國家能(neng)源局批，5萬千(qian)瓦以(yi)(yi)下(xia)由(you)地方(fang)政(zheng)府批。各(ge)地為了多上(shang)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目，出(chu)現了大量4.99萬千(qian)瓦的小(xiao)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目。

盡管電(dian)(dian)源(yuan)審(shen)批權下(xia)放了，但電(dian)(dian)網規劃和審(shen)批權卻(que)沒有相(xiang)應下(xia)放。在分散審(shen)批的情(qing)況(kuang)下(xia)，國家無法統一規劃送出工程(cheng)，大量風電(dian)(dian)、光伏項目難以并網。

二是電力體(ti)制。東(dong)部(bu)地(di)(di)區(qu)電價高(gao)于(yu)中西(xi)部(bu)，同樣的(de)光(guang)伏發(fa)(fa)電補貼，東(dong)部(bu)地(di)(di)區(qu)要高(gao)于(yu)西(xi)部(bu)。因此(ci)應(ying)當(dang)在(zai)東(dong)部(bu)大(da)量推廣小規(gui)模分布式的(de)太陽能電站，替代燃煤發(fa)(fa)電，如屋頂(ding)光(guang)伏發(fa)(fa)電。

但是，電(dian)網(wang)企(qi)業是購電(dian)和售電(dian)的主(zhu)體。分布式(shi)電(dian)站(zhan)的電(dian)力自發自用、多余上網(wang)，這將減少電(dian)網(wang)企(qi)業的收(shou)入，電(dian)網(wang)沒有消納(na)這部(bu)分電(dian)力的積極性。

三是電(dian)力(li)(li)調(diao)度方式。二灘棄水曾引發電(dian)力(li)(li)體制(zhi)改革(ge)，但這一問(wen)題(ti)至今仍未完全(quan)解決。《可(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)法》規定，“優(you)先(xian)調(diao)度和全(quan)額(e)保障(zhang)性收購(gou)可(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)發電(dian)”。

實際(ji)情況是(shi)，各地經濟(ji)運行主管部門對每一臺機組下(xia)達發電(dian)(dian)(dian)量計劃。水(shui)(shui)(shui)電(dian)(dian)(dian)在計劃發電(dian)(dian)(dian)小時數之外的超(chao)發電(dian)(dian)(dian)量不但不予獎(jiang)勵，反而要向火(huo)電(dian)(dian)(dian)企業(ye)(ye)支付補(bu)償才能被電(dian)(dian)(dian)網收購，等于用(yong)(yong)水(shui)(shui)(shui)電(dian)(dian)(dian)補(bu)貼(tie)火(huo)電(dian)(dian)(dian)。水(shui)(shui)(shui)電(dian)(dian)(dian)比火(huo)電(dian)(dian)(dian)便宜(yi)，既(ji)清潔(jie)又經濟(ji)，但由于電(dian)(dian)(dian)網企業(ye)(ye)是(shi)單邊購買方，發電(dian)(dian)(dian)方與(yu)用(yong)(yong)電(dian)(dian)(dian)方不能直接(jie)交易(yi)，寧可(ke)棄水(shui)(shui)(shui)也不能把電(dian)(dian)(dian)供(gong)給需要的企業(ye)(ye)。

油氣時代姍姍來遲

從能源發展的(de)一般規律看，以煤炭(tan)代替(ti)柴薪(xin)、油(you)氣(qi)代替(ti)煤炭(tan)是(shi)必(bi)然趨勢。多用油(you)氣(qi)少(shao)用煤炭(tan)等于(yu)減少(shao)排放，由于(yu)油(you)氣(qi)體制市(shi)場(chang)化改革滯后，使得我們(men)難以適(shi)應能源代際更替(ti)的(de)大趨勢。

首先，油(you)氣區塊出讓仍采用計劃分配(pei)方(fang)式。國(guo)有企業在占(zhan)有油(you)氣區塊時沒有向國(guo)家付出代價。這些企業改制上市后，原本屬于全民(min)的油(you)氣區塊成為股民(min)的資產。大量圈占(zhan)的區塊既不投入，也(ye)不開(kai)采，影響(xiang)了國(guo)內(nei)供給(gei)。

其次，油氣流(liu)通(tong)領域處于高(gao)度壟斷。少數(shu)油企同時擁有原(yuan)油、成品油進出(chu)口(kou)權(quan)(quan)，其他企業(ye)即使(shi)在(zai)國外獲得便宜的(de)油源也(ye)不能(neng)進口(kou)到國內銷售，必須賣給擁有進出(chu)口(kou)權(quan)(quan)的(de)國企，再由他們(men)銷售。各地的(de)煉化企業(ye)只能(neng)從有進出(chu)口(kou)權(quan)(quan)的(de)國企手里購買(mai)原(yuan)油。

由于地(di)方煉油(you)企(qi)業(ye)與擁(yong)有進出口權國企(qi)下屬的(de)煉油(you)廠存在競爭，地(di)方煉油(you)企(qi)業(ye)很(hen)難拿到價格(ge)合理的(de)原油(you)，不(bu)得不(bu)進口國外的(de)燃(ran)料油(you)、渣油(you)。這類油(you)成本(ben)高、油(you)質差、污染處理難度大。

擁有進出口權(quan)的國企(qi)還壟斷了(le)成品(pin)油(you)批發和零售(shou)渠道。政府有關方面對民(min)營企(qi)業興辦加油(you)站設置(zhi)了(le)較(jiao)高(gao)門檻。天然氣上游和流通(tong)環節的情況與(yu)石油(you)基(ji)本相(xiang)同(tong)(tong)。不(bu)同(tong)(tong)的是，一個城市一般只有一家燃氣公司，進入家庭的天然氣必須從(cong)這一家公司購買。

去年以來，有關部門積極放(fang)開油氣(qi)進出口權值得肯定，但還遠未實現(xian)公(gong)平準入。在全球(qiu)油氣(qi)供大于求和價格走低的(de)形勢下，國內(nei)油氣(qi)價格并(bing)未出現(xian)相應(ying)幅度的(de)下降，油氣(qi)供應(ying)仍無法滿(man)足國內(nei)需求的(de)增長需要。

環境監管成效堪憂

目前，我(wo)國(guo)環(huan)境治理主要(yao)運用三種手段，即指標控制、項目審(shen)批、價格補(bu)貼，與(yu)傳統計(ji)劃經(jing)濟時(shi)期(qi)的管(guan)理方式非常相(xiang)似。在市場化進程(cheng)中，政府的這三種經(jing)濟管(guan)理手段都在改革(ge)，而環(huan)境監(jian)管(guan)領(ling)域的改革(ge)相(xiang)對(dui)滯后。

一(yi)是(shi)指(zhi)標(biao)控制(zhi)。“十一(yi)五(wu)(wu)”規(gui)劃(hua)(hua)中(zhong)首(shou)次制(zhi)定了3個(ge)節能減排約束性指(zhi)標(biao)，“十二(er)五(wu)(wu)”規(gui)劃(hua)(hua)增加到(dao)7個(ge)。這些年，節能環保部門把大量(liang)精(jing)力放(fang)在這幾個(ge)指(zhi)標(biao)的分(fen)解下(xia)達、檢查(cha)落實(shi)上。這里涉及到(dao)如何對待(dai)政府制(zhi)定的指(zhi)標(biao)問題。

從(cong)上(shang)世紀90年代開始，國家就(jiu)對計劃體制進行了大(da)幅度改革。計劃指(zhi)(zhi)標(biao)從(cong)原來(lai)的約(yue)束性(xing)(xing)指(zhi)(zhi)標(biao)，總體上(shang)轉變為預測性(xing)(xing)、指(zhi)(zhi)導性(xing)(xing)指(zhi)(zhi)標(biao)。新設的幾個節能環保指(zhi)(zhi)標(biao)則堅持了約(yue)束性(xing)(xing)，完不成就(jiu)要對地方問責。

每個五年規(gui)劃中，節能環(huan)保約束性(xing)指(zhi)標剛下達(da)時完(wan)成起來很難，但經過(guo)努力都能完(wan)成。這種相關主管部門自(zi)(zi)己(ji)(ji)定指(zhi)標、自(zi)(zi)己(ji)(ji)下達(da)、自(zi)(zi)己(ji)(ji)統(tong)計、自(zi)(zi)己(ji)(ji)考核，缺少第三(san)方參與(yu)的指(zhi)標控制方式，是否客觀(guan)、公正、有(you)效還有(you)待進一(yi)步驗證。

二是項(xiang)目審(shen)批。環(huan)評報(bao)告審(shen)批、節(jie)能評估報(bao)告審(shen)批是各類建設(she)項(xiang)目的前置審(shen)批事項(xiang)。對這兩個環(huan)節(jie)有關(guan)部門(men)把關(guan)很(hen)“嚴(yan)”，企業投入與耗時較長。環(huan)評和(he)節(jie)能評估一旦通過，實(shi)際執行情況往往很(hen)難掌控(kong)，存(cun)在著“重前期審(shen)批、輕過程監管”的問題(ti)。

三(san)是價(jia)格補(bu)貼。為(wei)了將(jiang)企(qi)業(ye)經濟(ji)活動的(de)外部成(cheng)本內部化(hua)，世界各國采取的(de)措施都(dou)是“誰污(wu)染(ran)、誰治理”，或“污(wu)染(ran)者付費制(zhi)度”。而我國使用價(jia)格補(bu)貼作(zuo)為(wei)治理排(pai)放(fang)的(de)經濟(ji)手段，凡脫硫(liu)、脫硝(xiao)的(de)發電(dian)(dian)(dian)企(qi)業(ye)，國家上調(diao)上網電(dian)(dian)(dian)價(jia)和銷售電(dian)(dian)(dian)價(jia)，補(bu)貼其(qi)增加的(de)成(cheng)本，也(ye)就說“企(qi)業(ye)污(wu)染(ran)，消(xiao)費者付費”。很多發電(dian)(dian)(dian)企(qi)業(ye)不按規定運行脫硫(liu)、脫硝(xiao)設施，電(dian)(dian)(dian)價(jia)補(bu)貼就會變(bian)成(cheng)利(li)潤(run)留在企(qi)業(ye)。消(xiao)費者出了錢，實際減排(pai)效果卻未達(da)預(yu)期(qi)。

深化能(neng)源與環(huan)保體制改革

在(zai)(zai)計劃經濟時期(qi)，國家對能源(yuan)實(shi)行高度(du)集中的(de)計劃管理。改革(ge)開放(fang)以(yi)來，能源(yuan)的(de)市(shi)場(chang)(chang)化改革(ge)在(zai)(zai)一(yi)些領域(yu)有所突破，但(dan)并(bing)未全面(mian)完成，總(zong)體上處在(zai)(zai)計劃與市(shi)場(chang)(chang)并(bing)存的(de)雙(shuang)重(zhong)體制下，這(zhe)是能源(yuan)利用粗放(fang)、結構調整緩慢的(de)重(zhong)要原因。體制霧霾不除(chu)，大(da)氣霧霾難消(xiao)，能源(yuan)的(de)市(shi)場(chang)(chang)化改革(ge)可以(yi)考(kao)慮從(cong)以(yi)下幾方面(mian)著手(shou)。

第一(yi)，抓緊提出(chu)油氣全產業鏈市場化改(gai)革(ge)(ge)方案(an)。如(ru)改(gai)革(ge)(ge)礦產資源管(guan)理體制(zhi)，對尚未開(kai)發的(de)石油、天然氣區(qu)塊(kuai)以(yi)及頁(ye)巖(yan)氣、頁(ye)巖(yan)油等非常(chang)規油氣區(qu)塊(kuai)進(jin)行招標出(chu)讓，價高者得；再如(ru)改(gai)革(ge)(ge)流通(tong)體制(zhi)，在油氣批(pi)發、零售(shou)、進(jin)出(chu)口環(huan)節放開(kai)準入，允(yun)許各類經營(ying)主體進(jin)入。

第二，深化電(dian)(dian)(dian)(dian)力體(ti)制(zhi)改革。抓緊出臺電(dian)(dian)(dian)(dian)力體(ti)制(zhi)改革方案，電(dian)(dian)(dian)(dian)網退(tui)出單邊購買方的(de)(de)地位，真(zhen)正實現發電(dian)(dian)(dian)(dian)方與(yu)用電(dian)(dian)(dian)(dian)方“多買多賣”的(de)(de)直接(jie)交易。

第三，統籌(chou)推(tui)進國(guo)企改(gai)革與能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)行業(ye)改(gai)革。能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)領域中國(guo)有(you)經(jing)濟的(de)(de)比重比較高(gao)，有(you)的(de)(de)一個(ge)行業(ye)就幾家國(guo)企，比如(ru)電(dian)網(wang)、油氣、核電(dian)等(deng)(deng)。建議由國(guo)家發改(gai)委牽頭，財政、能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)、國(guo)資等(deng)(deng)相關部門參與，研究提出能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)行業(ye)改(gai)革和能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)國(guo)有(you)企業(ye)改(gai)革相結合的(de)(de)綜合性方(fang)案。

第四，推進(jin)項(xiang)目(mu)審批制(zhi)度改革(ge)。建議下放大(da)部(bu)分能(neng)源和(he)重(zhong)化工業(ye)的審批權(quan)限(xian)，促(cu)進(jin)重(zhong)化工業(ye)中(zhong)規模效益明顯的大(da)項(xiang)目(mu)上馬。通(tong)過競爭，以先進(jin)生產(chan)能(neng)力淘汰落后生產(chan)能(neng)力。在放開(kai)對競爭性業(ye)務管制(zhi)的同時，政(zheng)府應(ying)加(jia)強對電網、油氣(qi)管網的監管，促(cu)進(jin)他們(men)第三方開(kai)放。

第五，改革節(jie)能(neng)環(huan)保監(jian)管(guan)(guan)方式。建議建設項(xiang)目的環(huan)評從(cong)前置審(shen)批(pi)改為同步(bu)審(shen)批(pi)，取(qu)消節(jie)能(neng)評估審(shen)批(pi)。政府對環(huan)境的監(jian)管(guan)(guan)從(cong)事(shi)前審(shen)批(pi)轉到(dao)項(xiang)目的全過程監(jian)管(guan)(guan)上來(lai)。

（作者為中(zhong)(zhong)國國際(ji)經濟交流(liu)中(zhong)(zhong)心(xin)特約研究員）