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每經評論員 葉檀

4月(yue)21日(ri)，十二屆全國人大常委(wei)會第八次會議(yi)三審《預算法(fa)(fa)》修正案。《預算法(fa)(fa)》是(shi)(shi)關鍵性法(fa)(fa)律(lv)，是(shi)(shi)法(fa)(fa)治社會的財(cai)政(zheng)基石。

公共財(cai)政(zheng)體制是(shi)建立(li)現代社會大廈的框架，是(shi)構建法(fa)治(zhi)文(wen)明(ming)社會的基礎(chu)。《預算法(fa)》則是(shi)公共財(cai)政(zheng)的重(zhong)要組成環節。有(you)公共財(cai)政(zheng)，才談得(de)上(shang)稅收法(fa)治(zhi)原則，才談得(de)上(shang)制度治(zhi)國(guo)。

目前在(zai)財(cai)政(zheng)領域廣受詬病的現象，幾乎(hu)都與(yu)《預(yu)算法》偏頗(po)、執行不到位(wei)有關。如年末財(cai)政(zheng)突(tu)擊花錢，各(ge)部門(men)財(cai)政(zheng)支出公(gong)開度(du)不夠，以(yi)及權力(li)運轉(zhuan)各(ge)部門(men)需要多少(shao)資金(jin)，都與(yu)《預(yu)算法》密(mi)切相(xiang)關。

沒有《預(yu)算法》，沒有對預(yu)算支出的(de)(de)嚴格(ge)約束，預(yu)算成(cheng)為某個(ge)(ge)人或者某個(ge)(ge)部門(men)一(yi)支筆(bi)、一(yi)個(ge)(ge)文件所體現(xian)的(de)(de)權力，國家(jia)必然缺乏數目字管理的(de)(de)精確(que)，預(yu)算的(de)(de)不科學成(cheng)為常態，構成(cheng)各(ge)部門(men)的(de)(de)小利益群體共同(tong)追(zhui)逐更(geng)多的(de)(de)財政收入，一(yi)句話(hua)，將(jiang)成(cheng)為人治下的(de)(de)資金爭奪戰(zhan)。

《預算法》之(zhi)所以十年(nian)無法落(luo)定(ding)，說明理念分歧、博弈激烈。

為(wei)體現(xian)公共財政理念，《預算(suan)法(fa)》必(bi)須體現(xian)為(wei)監管、審(shen)核與實(shi)施權(quan)的分離，而不是(shi)權(quan)力(li)的進一(yi)步集中，否則中國(guo)實(shi)行的將不是(shi)公共財政，而是(shi)缺乏監管的大一(yi)統財政。

2012年8月20日，十一屆全國人大常委會第87次(ci)會議未能(neng)審(shen)讀(du) 《預算(suan)法(fa)》修正案，反(fan)對者最(zui)重(zhong)要(yao)的(de)(de)理(li)由是當時草案保(bao)(bao)留了現行《預算(suan)法(fa)》的(de)(de)規定：“為了強化預算(suan)的(de)(de)分配和監督職能(neng)，健(jian)全國家對預算(suan)的(de)(de)管理(li)，加強國家宏觀(guan)調控(kong)，保(bao)(bao)障(zhang)經濟和社會的(de)(de)健(jian)康發展(zhan)，根據《憲(xian)法(fa)》，制定本法(fa)。”

反對者認為(wei)，《預算法(fa)》是(shi)(shi)為(wei)了規(gui)(gui)范政府(fu)行(xing)為(wei)、約束政府(fu)收支，給政府(fu)花錢訂規(gui)(gui)矩的(de)，如果第一條開宗明義(yi)的(de)定(ding)位只是(shi)(shi)強調政府(fu)管理(li)，著重(zhong)政府(fu)內部(bu)管理(li)而不(bu)(bu)是(shi)(shi)外部(bu)制約，目的(de)已偏。中國政法(fa)大(da)學財稅法(fa)研究中心(xin)主任施正(zheng)文更是(shi)(shi)指出(chu)：“《預算法(fa)》淪落為(wei)管理(li)法(fa)而不(bu)(bu)是(shi)(shi)控權法(fa)。”復旦大(da)學經濟(ji)思(si)想與(yu)經濟(ji)史研究所(suo)所(suo)長韋森提(ti)出(chu)，“授權立法(fa)”條款(kuan)削(xue)弱了人大(da)對政府(fu)財政的(de)審(shen)批監督功能，把(ba)原來應該是(shi)(shi)人大(da)“批準”的(de)改成人大(da)“審(shen)議”了，把(ba)該是(shi)(shi)人大(da)“審(shen)議”的(de)改成由人大(da)“提(ti)出(chu)意(yi)見”，但具體辦法(fa) “由國務院及其有關部(bu)門制定(ding)”。

在(zai)特殊歷史(shi)條件(jian)下，由于社(she)(she)會變化迅速(su)授(shou)權國(guo)務(wu)院可(ke)以(yi)更好地支持社(she)(she)會經濟發展(zhan)，提(ti)(ti)高社(she)(she)會整(zheng)體(ti)運作效率。以(yi)提(ti)(ti)高發展(zhan)速(su)度(du)為名，一切(qie)手段都無可(ke)厚非(fei)。如此一來，中國(guo)不可(ke)能真正建立(li)制度(du)性(xing)的(de)權力監管約(yue)束機制，財政(zheng)硬(ying)約(yue)束無從談起(qi)，只要政(zheng)府認為有助(zhu)于經濟則無往不可(ke)，最終產生不可(ke)逆風險。

另(ling)一個(ge)值得關注的(de)(de)問(wen)題是，此次(ci)《預(yu)算(suan)法(fa)》能(neng)否從源頭上(shang)厘清(qing)中央財(cai)(cai)政(zheng)與地(di)方財(cai)(cai)政(zheng)。以往的(de)(de)分稅制改革是特定歷史階段下的(de)(de)產物，責權利不清(qing)，土地(di)財(cai)(cai)政(zheng)因此而起，對地(di)方而言成為僅次(ci)于稅收的(de)(de)第二財(cai)(cai)政(zheng)。

關(guan)注(zhu)點在于地(di)方政(zheng)府是否(fou)具有(you)發債權。一、二審稿對地(di)方政(zheng)府債務(wu)做了相反(fan)安(an)排。一審稿規(gui)定(ding)(ding)，“對地(di)方政(zheng)府債務(wu)實行限額(e)管理(li)”，“國(guo)務(wu)院確定(ding)(ding)地(di)方債務(wu)的限額(e)，報經全國(guo)人民代表大會批準后下達(da)，省級政(zheng)府按國(guo)務(wu)院下達(da)的限額(e)舉債，作為赤字(zi)列入(ru)(ru)本(ben)級預算(suan)調整方案，報本(ben)級人大常委會批準”。二審稿則刪除上述(shu)條(tiao)款(kuan)，規(gui)定(ding)(ding)，“地(di)方各級預算(suan)按照量入(ru)(ru)為出(chu)、收支平衡的原則編制(zhi)，不列赤字(zi)。除法(fa)律和國(guo)務(wu)院另有(you)規(gui)定(ding)(ding)外，地(di)方政(zheng)府不得(de)發行地(di)方政(zheng)府債券”。

地方政府作為承擔(dan)責(ze)權(quan)(quan)利的信(xin)用主體(ti)，理應在人大的約(yue)束下擁(yong)有發債權(quan)(quan)，遵(zun)從(cong)市(shi)場(chang)定價原則(ze)，地方政府在此(ci)過(guo)程(cheng)中學會財政約(yue)束、體(ti)會信(xin)用溢價、體(ti)會市(shi)場(chang)的重要(yao)性。

具有全(quan)民基礎的(de)(de) 《預算法(fa)》一旦成(cheng)行，接(jie)下來的(de)(de)問題(ti)就是(shi)人大的(de)(de)審核監督能力是(shi)否到位(wei)。只要公(gong)共財政(zheng)有了監管的(de)(de)主心，秉持稅收法(fa)治原則(ze)，那么預算公(gong)開、預算硬約束順(shun)理成(cheng)章。如果《預算法(fa)》基礎傾斜，所謂(wei)的(de)(de)信息公(gong)開、硬約束都是(shi)畫餅充饑。