每經(jing)編(bian)輯｜每經(jing)記者 金微 發(fa)自北京     

每經(jing)記者 金微 發自北京

十二(er)屆全國人大常委(wei)會(hui)第(di)八次(ci)會(hui)議(yi)迎來《預(yu)算(suan)法》修正案(an)草案(an)的第(di)三次(ci)審議(yi)。在4月21日提(ti)交的 《預(yu)算(suan)法》修正案(an)草案(an)三審稿中，明(ming)確將有條件適度放開(kai)地方政府(fu)舉債的權限。

在地(di)方(fang)(fang)債(zhai)規(gui)模高達10萬億元的背景下(xia)，是否允許地(di)方(fang)(fang)政府舉(ju)借債(zhai)一直是《預算法》修改(gai)的難點和焦(jiao)點。隨(sui)著三(san)審稿的公開(kai)，認為中央對地(di)方(fang)(fang)發債(zhai)限制過多的聲(sheng)音亦存在。

昨日（4月22日），有財稅專家向《每(mei)日經濟新聞》記者(zhe)表(biao)示，三審稿對地(di)方債(zhai)問(wen)題還不(bu)如一審稿，地(di)方政(zheng)府發(fa)債(zhai)的(de)權力大大收縮(suo)，不(bu)利于建(jian)立真(zhen)正(zheng)地(di)方債(zhai)券市場。

三審稿設置地方債“防火墻”

關于《預算法(fa)》對地方(fang)(fang)(fang)發(fa)債問題的修訂歷經波(bo)折，《預算法(fa)》修正案草案一審時對“地方(fang)(fang)(fang)政府不得(de)發(fa)債”已作(zuo)出(chu)調整，但2012年6月提交審議的草案二審稿恢(hui)復了現行《預算法(fa)》不允(yun)許地方(fang)(fang)(fang)自行發(fa)債的規定。

記者(zhe)了解到，這次提交的(de)草案三(san)審稿第35條規定(ding)：“經(jing)國務院批準的(de)省、自治區、直轄(xia)市的(de)一般公共(gong)預算中必需的(de)建設投資的(de)部分資金，可(ke)以(yi)在國務院確定(ding)的(de)限額內，通過發(fa)行地方政府(fu)債券舉借債務的(de)方式籌措。”

全國人大(da)法律委(wei)員(yuan)(yuan)會(hui)副(fu)主(zhu)(zhu)任委(wei)員(yuan)(yuan)李飛(fei)21日說，三(san)審稿對地方發(fa)債也規定了諸多限(xian)制，如(ru)明確舉(ju)(ju)債主(zhu)(zhu)體為“經(jing)國務院(yuan)批準的(de)省、自治區、直(zhi)轄市”；舉(ju)(ju)債方式限(xian)于(yu)“發(fa)行(xing)地方政府債券”；用(yong)途應(ying)當(dang)是“一般公共預(yu)算中必(bi)需(xu)的(de)建設投(tou)資(zi)的(de)部分資(zi)金(jin)”，并“不得用(yong)于(yu)經(jing)常性(xing)支出(chu)”；債務還應(ying)有“穩定的(de)償還資(zi)金(jin)來(lai)源”。

此(ci)外，三審稿還(huan)在債務規(gui)模和管理方式上設“防火墻”：舉債規(gui)模“由國務院(yuan)報全國人(ren)民代表大(da)(da)會(hui)或(huo)者全國人(ren)民代表大(da)(da)會(hui)常務委員會(hui)批(pi)準。省、自治(zhi)區、直轄市依(yi)照國務院(yuan)下(xia)達的限額舉借的債務，列入本級預算調整(zheng)方案，報本級人(ren)民代表大(da)(da)會(hui)常務委員會(hui)批(pi)準。”

正是這一(yi)系列對地方債(zhai)券的設置，在(zai)財(cai)稅界(jie)和地方引起爭議(yi)。接近全國人大常委會預算工作委員會的人士表(biao)示：“現在(zai)大家對于(yu)地方能不(bu)能發債(zhai)意見分歧比較大。地方政(zheng)府(fu)想發債(zhai)，而中央一(yi)些專(zhuan)家反對給地方發債(zhai)權力。”

中國政(zheng)法(fa)大(da)學財稅法(fa)學研(yan)究中心施正(zheng)文認(ren)為 “現在的(de)三審稿(gao)(gao)還(huan)不如一審稿(gao)(gao)”。一審稿(gao)(gao)對舉債(zhai)的(de)說法(fa)“實行債(zhai)務余額(e)管理”，具體發行由負責本(ben)地(di)區的(de)政(zheng)府(fu)機構進(jin)行統一管理。

根據財政(zheng)部公布的(de)《2013年地方政(zheng)府(fu)(fu)自行發(fa)債(zhai)試(shi)點辦法》，地方政(zheng)府(fu)(fu)發(fa)債(zhai)仍由中央財政(zheng)“兜底”，其自行發(fa)債(zhai)的(de)規模、用途等均已作規定，與中央代(dai)為發(fa)債(zhai)沒有(you)根本上(shang)(shang)的(de)區別(bie)，地方政(zheng)府(fu)(fu)在發(fa)債(zhai)問題上(shang)(shang)仍無自主權(quan)。

由于無論(lun)是(shi)中央代發還是(shi)自主發債，其(qi)規模畢竟(jing)只(zhi)是(shi)少數，而地方政府(fu)事(shi)權(quan)與財權(quan)不匹(pi)配的(de)現實，給(gei)地方帶來(lai)巨大的(de)資金缺(que)口，其(qi)往往通過平臺(tai)公司(si)以(yi)隱性負債的(de)方式舉債。

十八屆三中全會(hui)《決(jue)定》對地(di)方發債(zhai)釋放出積極信號(hao)，首次提到“允許地(di)方政府通過發債(zhai)等多種(zhong)方式拓寬(kuan)城市(shi)建設融資渠道”。此信號(hao)被視為倒逼現行《預(yu)算法》修改。

今年3月(yue)出臺(tai)的(de)《國家新型城(cheng)鎮(zhen)化(hua)規(gui)(gui)劃（2014-2020年）》提到，在完善法(fa)(fa)律法(fa)(fa)規(gui)(gui)和健(jian)全地方政府債務管(guan)理制度基礎上(shang)，建立健(jian)全地方債券(quan)發行管(guan)理制度和評(ping)級制度，允許地方政府發行市(shi)政債券(quan)，拓寬(kuan)城(cheng)市(shi)建設融資渠(qu)道。

三審稿通過可(ke)能性(xing)不(bu)大(da) 

由于(yu)《預(yu)算法》實際并(bing)未起(qi)到限制地方舉(ju)債的作(zuo)用，加上中央對地方債務(wu)的態度明朗讓地方債發行陽光化，這使得《預(yu)算法》修改越來越受關注。

由于考慮到地(di)方政(zheng)府(fu)自主發債對債券市場(chang)和金(jin)融市場(chang)的影響，不少金(jin)融機構(gou)、評(ping)級(ji)機構(gou)從去(qu)年(nian)開始(shi)在為地(di)方自主發債開閘作準備。作為舉(ju)債主體(ti)的地(di)方政(zheng)府(fu)，將更多作為市場(chang)主體(ti)的角色在資(zi)本市場(chang)參與(yu)債券交易活(huo)動(dong)。

施正文認為，真(zhen)正的(de)地(di)(di)(di)方(fang)債制(zhi)度應該賦予地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)府一定的(de)權(quan)(quan)力(li)，但三審(shen)(shen)稿地(di)(di)(di)方(fang)的(de)發債權(quan)(quan)還是完全掌握(wo)在中央手里(li)，而且三審(shen)(shen)稿比一審(shen)(shen)稿還要退步，“從放(fang)權(quan)(quan)來說(shuo)，地(di)(di)(di)方(fang)發債的(de)權(quan)(quan)力(li)大(da)大(da)收縮了。”

一位不愿具(ju)名的財(cai)(cai)稅專家(jia)表示，“這(zhe)是符合中國國情的，如(ru)果地(di)方財(cai)(cai)政風(feng)險(xian)膨(peng)脹，中央政府勢(shi)必要進行(xing)兜底。”

根據審(shen)計(ji)署2013年的(de)(de)審(shen)計(ji)報(bao)告，截至(zhi)2013年6月底，各級(ji)政府債務(wu)規模超過20萬億(yi)元(yuan)，其(qi)中地方政府負有償(chang)還(huan)責任的(de)(de)債務(wu)超10.8萬億(yi)元(yuan)，地方債半年增13%，近200個(ge)縣債務(wu)率逾100%。

中央財經大學(xue)財經研究院院長王雍君對《每日經濟新聞》記者(zhe)表示，這次(ci)三審(shen)稿對地方(fang)債問(wen)題的(de)(de)(de)說法，主(zhu)要還是(shi)考(kao)慮到去年全(quan)國地方(fang)債審(shen)計所凸顯的(de)(de)(de)風險(xian)低，于(yu)是(shi)采取了嚴格規(gui)制(zhi)的(de)(de)(de)狀(zhuang)態。但他認(ren)為，三審(shen)稿有規(gui)制(zhi)不(bu)當之嫌(xian)，“在(zai)現行(xing)的(de)(de)(de)體制(zhi)下實行(xing)審(shen)批制(zhi)是(shi)合理的(de)(de)(de)，但從發展趨勢來看，地方(fang)政(zheng)府(fu)應該是(shi)面向資本市場獨立發行(xing)債券，投資者(zhe)參與。在(zai)相對健全(quan)的(de)(de)(de)債券市場上，中央沒有必要采取嚴格的(de)(de)(de)審(shen)批制(zhi)。”

不(bu)過，三(san)審稿可能還要進(jin)一(yi)步(bu)討論。全(quan)國人大(da)常(chang)委(wei)會相關(guan)工作人士(shi)表示，“此(ci)次(ci)(ci)會議(yi)是新(xin)一(yi)屆(jie)常(chang)委(wei)會第(di)一(yi)次(ci)(ci)見面，第(di)一(yi)次(ci)(ci)審議(yi)《預算法》草案，這(zhe)次(ci)(ci)主要是讓大(da)家熟悉條(tiao)文，進(jin)而深入研究。由于條(tiao)件還不(bu)成(cheng)熟，這(zhe)次(ci)(ci)通過的可能性不(bu)大(da)。”