每經編(bian)輯｜每經記者 胡健    

◎每經記者 胡健

地方政(zheng)府借助土(tu)地儲備向銀行獲(huo)取(qu)貸(dai)款的(de)通道(dao)已經關閉。

2月(yue)23日，財政(zheng)(zheng)部網(wang)站(zhan)發文(wen)規范土(tu)(tu)地(di)(di)(di)儲備(bei)和(he)資金管(guan)理。這份財政(zheng)(zheng)部聯合國(guo)土(tu)(tu)資源部、中(zhong)國(guo)人民銀(yin)行、銀(yin)監會發布(bu)的《關于規范土(tu)(tu)地(di)(di)(di)儲備(bei)和(he)資金管(guan)理等相關問題的通(tong)知》（以下簡稱通(tong)知）明(ming)確，自2016年1月(yue)1日起，各地(di)(di)(di)不得再向銀(yin)行業金融機構舉借(jie)土(tu)(tu)地(di)(di)(di)儲備(bei)貸款。

在地(di)方財政收支(zhi)中，土(tu)(tu)地(di)的(de)(de)收支(zhi)、涉地(di)融資成為主要彈性(xing)環節，財稅專家向《每日經濟新聞》記者表示，新規(gui)會提高土(tu)(tu)地(di)儲備資金的(de)(de)使用效率，也使得地(di)方政府(fu)(fu)收支(zhi)更加清晰，土(tu)(tu)地(di)開發從地(di)方政府(fu)(fu)的(de)(de)一個融資工(gong)具，變成它(ta)的(de)(de)一個“負(fu)擔”。

民生固收分析師李奇霖告訴(su)記者，未來土儲機構的前(qian)期開發業務將采用(yong)“政府購買服務”的形式，城投作為(wei)項目承接主體參與土地前(qian)期開發。

土地開發變成“負擔”

此(ci)次通(tong)知明確(que)，自2016年(nian)1月1日起，各地不得(de)再向銀行業金(jin)融機構(gou)舉借土(tu)地儲備(bei)貸(dai)款(kuan)。土(tu)地儲備(bei)機構(gou)新增土(tu)地儲備(bei)項目(mu)所需資金(jin)，應當(dang)嚴格按(an)照(zhao)規定納入政府(fu)性基(ji)金(jin)預算，從國有(you)土(tu)地收益基(ji)金(jin)、土(tu)地出讓收入和其他財政資金(jin)中統籌安排，不足(zu)部分在(zai)國家核定的債務限額內通(tong)過(guo)省(sheng)級政府(fu)代發地方政府(fu)債券籌集資金(jin)解決(jue)。

春節(jie)(jie)前，財政(zheng)部(bu)發(fa)布(bu)《關于做(zuo)好2016年地方政(zheng)府債(zhai)券發(fa)行(xing)工作的通知(zhi)》，對地方政(zheng)府新增債(zhai)券額度、發(fa)行(xing)節(jie)(jie)奏及置換范圍等方面作出規定。

此次(ci)財政部等四部委對土地儲備和資金管理進行規范，同(tong)樣是為(wei)了規范地方(fang)政府舉(ju)借債務的行為(wei)。

中國農(nong)業銀行(xing)首席經(jing)濟學家向松(song)祚(zuo)表(biao)示(shi)，在中央財政核(he)算的(de)債(zhai)務限額的(de)背(bei)景下，可(ke)(ke)以通過發行(xing)的(de)債(zhai)券來借錢補充地方的(de)預(yu)算開支(zhi)，而(er)不能再用土地的(de)儲備來抵押(ya)，過去(qu)地方向商業銀行(xing)貸款，有(you)(you)相當部分(fen)都是(shi)(shi)用儲備土地作為(wei)抵押(ya)，貸款客(ke)觀(guan)上有(you)(you)相當大(da)的(de)風(feng)險，而(er)且部分(fen)是(shi)(shi)通過地方平臺公司做(zuo)的(de)貸款，有(you)(you)些貸款資金是(shi)(shi)投入到有(you)(you)收(shou)益的(de)基礎設施的(de)項目(mu)，而(er)有(you)(you)些資金可(ke)(ke)能使用渠(qu)道不是(shi)(shi)很(hen)恰當，未來有(you)(you)相當大(da)的(de)隱(yin)藏風(feng)險，所以這個舉措將堵住“后門”。

一(yi)位(wei)市級土地(di)(di)儲(chu)備中心主任向(xiang)《每日經(jing)濟(ji)新聞》記者反復強調(diao)的兩個字(zi)是規范。他說(shuo)，由于分稅制的大背景，土地(di)(di)的收(shou)支(zhi)、涉地(di)(di)融資(zi)成為地(di)(di)方財政主要彈性環節，“土儲(chu)機構以(yi)儲(chu)備土地(di)(di)為抵押資(zi)產向(xiang)銀行(xing)貸(dai)款，進(jin)行(xing)項目的前期開發、相關(guan)補償(chang)，然后在土地(di)(di)出讓后再(zai)去還錢的循環模式經(jing)常被使用。”

該主任解(jie)釋說，土地(di)儲備(bei)機構需將依法征收后(hou)納入儲備(bei)的(de)土地(di)進行必(bi)要(yao)的(de)前期(qi)開(kai)發，使其達(da)到(dao)“熟地(di)”標準(zhun)——即(ji)土地(di)平整(zheng)，水電氣熱齊(qi)全后(hou)，再由“招拍(pai)掛”投入土地(di)市場(chang)，“這其中就涉及(ji)到(dao)開(kai)發模式以及(ji)融資問題。”

他透露，由于(yu)(yu)地方(fang)融(rong)資功能有(you)限，土儲機構從銀行(xing)融(rong)來的信(xin)貸資金(jin)除用(yong)于(yu)(yu)前期(qi)開發外，不排除還有(you)很多(duo)被拿(na)去(qu)做城市基建等，這樣不僅導致清查地方(fang)賬本時(shi)的混亂，而且一定程度(du)上助推了(le)地方(fang)債務增多(duo)。

針對(dui)(dui)四部委叫停“以地(di)(di)(di)謀(mou)貸”，財(cai)稅專家李文(wen)海向《每日(ri)經濟新聞》記者分析(xi)說，這會提高土地(di)(di)(di)儲(chu)備(bei)資金的(de)使用(yong)效(xiao)率，也使得(de)地(di)(di)(di)方政(zheng)府收(shou)支更加清晰，直觀看，土地(di)(di)(di)開發(fa)從地(di)(di)(di)方政(zheng)府的(de)一(yi)個融資工具(ju)，變成它的(de)一(yi)個“負(fu)擔”，相信地(di)(di)(di)方政(zheng)府未(wei)來(lai)會謹慎評(ping)估對(dui)(dui)儲(chu)備(bei)土地(di)(di)(di)的(de)開發(fa)強度和收(shou)益(yi)，提高財(cai)政(zheng)資金使用(yong)效(xiao)率。

四(si)部委還提到，對清理甄別后認定為(wei)地方政府(fu)債務(wu)的(de)截至2014年12月31日(ri)的(de)存量土(tu)地儲備貸(dai)款，應納入政府(fu)性(xing)基(ji)金預(yu)算管理，償(chang)債資金通(tong)過(guo)政府(fu)性(xing)基(ji)金預(yu)算統籌(chou)安排(pai)，并(bing)逐(zhu)步發行地方政府(fu)債券予以置(zhi)換。

結合(he)今年(nian)(nian)初全國(guo)各省(sheng)份披露的(de)(de)(de)財政(zheng)收入數據(ju)，在土地(di)財政(zheng)收縮的(de)(de)(de)大趨勢下，土地(di)儲備(bei)資金的(de)(de)(de)籌資渠道(dao)要從土地(di)出讓費(fei)用、收益(yi)金資金獲取增量(liang)很難(nan)，而財政(zheng)用于土地(di)儲備(bei)的(de)(de)(de)其他資金更是乏善(shan)可陳。中信建投(tou)報告認為，結合(he)既有數據(ju)，預計短期土地(di)收儲資金只能(neng)寄(ji)望(wang)于地(di)方政(zheng)府債券融資。因此，今年(nian)(nian)乃至未來幾年(nian)(nian)地(di)方債發行加碼毫無懸念。

清理土地儲備機構

針對(dui)(dui)土(tu)地(di)儲(chu)備(bei)機(ji)構，四部委(wei)明確，各地(di)區(qu)應當結合事業單位(wei)分類改(gai)革，對(dui)(dui)現有(you)土(tu)地(di)儲(chu)備(bei)機(ji)構進行(xing)全面清理。為(wei)提高土(tu)地(di)儲(chu)備(bei)工作效率，精簡(jian)機(ji)構和人員，每個縣(xian)級(ji)以上含縣(xian)級(ji)法定行(xing)政區(qu)劃原(yuan)則上只(zhi)能設置一(yi)個土(tu)地(di)儲(chu)備(bei)機(ji)構，統一(yi)隸(li)屬于所在行(xing)政區(qu)劃國土(tu)資(zi)源主(zhu)管部門(men)管理。

申銀萬(wan)國證(zheng)券研究所首席分析(xi)師桂(gui)浩明分析(xi)認為(wei)，過(guo)去各地(di)(di)(di)方在(zai)出讓(rang)土地(di)(di)(di)方面，可(ke)以(yi)說是九龍治水(shui)，大(da)家都(dou)成立(li)很(hen)多平臺公司，拿(na)著(zhu)土地(di)(di)(di)作為(wei)籌碼來融(rong)資(zi)。先通過(guo)比較低(di)的價(jia)格收(shou)儲下來賺取差價(jia)，這種(zhong)做(zuo)(zuo)法(fa)客(ke)觀上確實可(ke)以(yi)籌集(ji)到資(zi)金，但弊(bi)端也很(hen)多，特(te)別是由于不(bu)(bu)同的機構都(dou)參與到土地(di)(di)(di)收(shou)儲過(guo)程(cheng)中，導致價(jia)格混亂，另(ling)外這個做(zuo)(zuo)法(fa)也使(shi)得土地(di)(di)(di)開發缺(que)乏統一規劃，各施其政，導致了(le)很(hen)多地(di)(di)(di)方重復性的開發，土地(di)(di)(di)浪(lang)費十分嚴重，資(zi)源不(bu)(bu)能得到合理應用。

按照通知要(yao)求，對于重復設置(zhi)的(de)土(tu)(tu)地儲(chu)備機構，應當在壓縮歸并的(de)基(ji)礎上(shang)，按規定重新(xin)納入土(tu)(tu)地儲(chu)備名錄管理。

桂浩明表示，這樣(yang)的安(an)排是對過(guo)去土地(di)財政(zheng)模(mo)式的一(yi)種糾偏，確實有利(li)于今后地(di)方政(zheng)府(fu)按照科學發展規定來開(kai)發。

上(shang)述市級(ji)土(tu)地(di)儲(chu)備中心主(zhu)任(ren)告訴《每日經濟新(xin)聞》記(ji)者(zhe)，前幾年已經對全省土(tu)地(di)儲(chu)備機(ji)構實行名錄(lu)管理制，對名錄(lu)以外的機(ji)構不辦理儲(chu)備土(tu)地(di)登記(ji)、核(he)發土(tu)地(di)使用證，新(xin)政出臺后，需要重新(xin)篩查(cha)目錄(lu)，進行相應的縮減(jian)。

對于(yu)未來土(tu)地儲備(bei)(bei)機構(gou)的行為，此次通知也(ye)劃(hua)分了明確邊(bian)界：土(tu)地儲備(bei)(bei)工(gong)作只能由(you)納入(ru)名錄管理(li)的土(tu)地儲備(bei)(bei)機構(gou)承擔，各類城投(tou)公司(si)等其他(ta)機構(gou)一(yi)律不得再從事新增土(tu)地儲備(bei)(bei)工(gong)作。

民生(sheng)證券報(bao)告介紹說，城投參與土儲項目較為(wei)(wei)常(chang)見的(de)方式(shi)主(zhu)要有三種(zhong)(zhong)(zhong)：一種(zhong)(zhong)(zhong)是企業為(wei)(wei)項目主(zhu)體(ti)，企業自(zi)行融資；一種(zhong)(zhong)(zhong)是儲備(bei)機(ji)構(gou)(gou)為(wei)(wei)主(zhu)體(ti)，由儲備(bei)機(ji)構(gou)(gou)融資；一種(zhong)(zhong)(zhong)是儲備(bei)機(ji)構(gou)(gou)為(wei)(wei)主(zhu)體(ti)，委托企業帶資開發。

李奇霖說，第(di)一種以企業為(wei)項目主(zhu)體(ti)(ti)和開(kai)發(fa)主(zhu)體(ti)(ti)的模式(shi)，其實是將儲備職能全(quan)權交給了城(cheng)投企業，這(zhe)種模式(shi)未來(lai)(lai)會被禁(jin)止，未來(lai)(lai)土(tu)(tu)儲機(ji)構的前(qian)期(qi)開(kai)發(fa)業務將更加依賴第(di)三種模式(shi)，土(tu)(tu)儲機(ji)構采用(yong)“政(zheng)府購買服務”的形式(shi)，城(cheng)投作為(wei)項目承接主(zhu)體(ti)(ti)參(can)與土(tu)(tu)地前(qian)期(qi)開(kai)發(fa)。