今(jin)年(nian)是(shi)“十三五(wu)”開局之年(nian)，也是(shi)全面深化(hua)改革的關鍵之年(nian)。作為國家(jia)治理的基礎和重(zhong)要支柱，財(cai)稅體制改革備受社會關注。當前，哪些(xie)改革已經取(qu)得成效，哪些(xie)尚未落地、亟待推進？記(ji)者獨家(jia)采(cai)訪了(le)中國社會科學院學部委員、財(cai)經戰(zhan)略研究(jiu)院院長(chang)高培勇。

深化財稅改革三大任務中，有兩項已取得實質性進展

“財稅(shui)體(ti)制安排在國家治(zhi)理的總(zong)棋局中(zhong)，它是一個最具‘牛(niu)鼻(bi)子’效(xiao)果的要素，體(ti)現并承載著政府與市場、政府與社會、中(zhong)央與地方等方面的基(ji)本(ben)關系。”高培勇表示。

2014年6月，中央政治局通過(guo)《深化財稅體制改(gai)(gai)(gai)革總體方案》，以建(jian)立現代(dai)財政制度為目標，提出(chu)了三大改(gai)(gai)(gai)革任務：改(gai)(gai)(gai)進預算(suan)管理制度、完善稅收(shou)制度、建(jian)立事權和支(zhi)出(chu)責任相(xiang)適應的制度。方案出(chu)臺一年多(duo)來，不(bu)少改(gai)(gai)(gai)革舉措(cuo)開始落地，效果正(zheng)在逐(zhu)步顯現。特別(bie)是以新預算(suan)法(fa)正(zheng)式實施為標志，預算(suan)管理制度改(gai)(gai)(gai)革取(qu)得實質性進展；以營改(gai)(gai)(gai)增全面推進為主線索，稅制改(gai)(gai)(gai)革取(qu)得重(zhong)要進展。

“涉及預算(suan)和稅(shui)制領域(yu)的改革內容，既(ji)有(you)頂(ding)層(ceng)(ceng)設(she)計和總(zong)體規劃，也(ye)包括實施路徑(jing)和具體舉措。有(you)些內容，甚至(zhi)細(xi)化(hua)到了預決(jue)算(suan)的編制方(fang)法，以及稅(shui)種構成要(yao)素等(deng)層(ceng)(ceng)面(mian)。”高培勇認為，正是改革總(zong)體方(fang)案“細(xi)”與(yu)“實”，在實際推進中“落地(di)率”就比較好(hao)。

比如，深(shen)化預算管理(li)制度(du)改革(ge)，推進中期財政(zheng)(zheng)規劃管理(li)，規范地(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)債務管理(li)等，就是要從根本上解決花錢不到位和“亂舉債”的問題。稅制改革(ge)有序推進，營改增逐步擴大到全(quan)國范圍的交通運(yun)輸(shu)業(ye)、電信業(ye)、郵(you)政(zheng)(zheng)業(ye)和部(bu)分(fen)現代(dai)服務業(ye)；煤(mei)炭資源(yuan)稅從價計征改革(ge)推行以(yi)來，2015年全(quan)國征收(shou)(shou)煤(mei)炭資源(yuan)稅333億元，同(tong)比增加(jia)185億元，增長125%，減少(shao)涉煤(mei)收(shou)(shou)費基金366億元，總體減負(fu)181億元。

營(ying)改增(zeng)(zeng)消(xiao)除(chu)了重(zhong)復征稅(shui)，為服(fu)(fu)(fu)務業(ye)發展帶來勃勃生機。數據顯示， 2015年我國第(di)三(san)(san)產業(ye)發展持續向(xiang)好，租賃和商(shang)務服(fu)(fu)(fu)務業(ye)稅(shui)收(shou)增(zeng)(zeng)長23.8%，軟(ruan)件(jian)和信息技(ji)術服(fu)(fu)(fu)務業(ye)稅(shui)收(shou)增(zeng)(zeng)長21.2%，互聯網(wang)及(ji)相關服(fu)(fu)(fu)務業(ye)稅(shui)收(shou)增(zeng)(zeng)長19%。GDP中第(di)三(san)(san)產業(ye)比(bi)(bi)重(zhong)已經占(zhan)到50.5%，比(bi)(bi)第(di)二(er)(er)產業(ye)高(gao)了10個(ge)百(bai)分點(dian)；稅(shui)收(shou)占(zhan)比(bi)(bi)達(da)54.8%，比(bi)(bi)第(di)二(er)(er)產業(ye)高(gao)9.7個(ge)百(bai)分點(dian)。服(fu)(fu)(fu)務業(ye)快速崛起，撐(cheng)起了我國經濟發展的“半壁江(jiang)山”。

“今年(nian)將全面推(tui)開營改增(zeng)改革，這意味著全年(nian)減稅力(li)度將達到幾千億元，對企業來說(shuo)是(shi)真金白銀的(de)(de)支持。”高培勇認為(wei)，為(wei)了彌補降稅帶(dai)來的(de)(de)財政減收，中央決定階段性提高財政赤字率(lv)，以保障政府(fu)應該承擔的(de)(de)支出責任，彰(zhang)顯了政府(fu)推(tui)進改革的(de)(de)決心與擔當。

央地財政關系調整，亟待精確發力和精準落地

“當(dang)前，深化財(cai)稅(shui)(shui)改革最亟待精確發力和精準落地(di)的(de)，當(dang)屬中(zhong)央和地(di)方(fang)財(cai)政關系的(de)調(diao)整。”高培勇指出，迄今的(de)財(cai)稅(shui)(shui)體制(zhi)改革進程尚(shang)不夠均衡，有別于預算改革、稅(shui)(shui)制(zhi)改革在改革實施層面取得(de)的(de)實際進展(zhan)，作為(wei)深化財(cai)稅(shui)(shui)改革的(de)三大任務(wu)之(zhi)一，劃(hua)分中(zhong)央和地(di)方(fang)事權和支(zhi)出責任相(xiang)對(dui)滯后。

高(gao)培(pei)勇認為，央(yang)地財政關(guan)(guan)(guan)系(xi)的(de)(de)調整之所以(yi)相(xiang)對滯(zhi)后，同改(gai)革內容(rong)設計不夠詳實具體(ti)相(xiang)關(guan)(guan)(guan)。就(jiu)央(yang)地財政關(guan)(guan)(guan)系(xi)調整的(de)(de)兩個主要線索(suo)而(er)言，無論是“進(jin)一步(bu)理順中央(yang)和地方收入劃(hua)分(fen)”，還(huan)是“合理劃(hua)分(fen)各(ge)級(ji)政府間事(shi)權(quan)與支出責任”，其(qi)內容(rong)都是比較籠(long)統的(de)(de)，基本停(ting)留(liu)在總體(ti)規劃(hua)層面。至于具體(ti)該如何去做，則沒(mei)有進(jin)一步(bu)提及(ji)。

比如，究(jiu)竟(jing)哪(na)些稅(shui)種(zhong)劃為中(zhong)央(yang)稅(shui)或中(zhong)央(yang)分成(cheng)比例多一些？哪(na)些稅(shui)種(zhong)劃為地(di)方(fang)稅(shui)或地(di)方(fang)分成(cheng)比例多一些？哪(na)些公共(gong)服(fu)務項(xiang)(xiang)目(mu)屬(shu)于區(qu)域(yu)性質(zhi)、該明確為地(di)方(fang)事(shi)權(quan)？哪(na)些公共(gong)服(fu)務項(xiang)(xiang)目(mu)屬(shu)于跨區(qu)域(yu)性質(zhi)、該明確為中(zhong)央(yang)和地(di)方(fang)共(gong)同事(shi)權(quan)？顯而(er)易見，無論(lun)從哪(na)個方(fang)面講(jiang)，這些問題都(dou)是躲(duo)不開、繞(rao)不過的，必須要搞清楚。

“還應(ying)當看(kan)到，本輪財稅體(ti)制改革的(de)三(san)方(fang)(fang)面內容不是(shi)簡單(dan)的(de)并列(lie)關系，而是(shi)有機聯系、相(xiang)互貫通的(de)統一(yi)體(ti)。如果一(yi)個方(fang)(fang)面的(de)改革相(xiang)對滯后，不能(neng)與(yu)其他兩個方(fang)(fang)面步調一(yi)致、形成合力，則會(hui)影響(xiang)改革的(de)總(zong)體(ti)效(xiao)應(ying)。”高培勇表示。

事實上，央地(di)財(cai)(cai)政關(guan)系(xi)(xi)調(diao)(diao)(diao)整的(de)(de)相(xiang)對(dui)(dui)滯后，已經對(dui)(dui)財(cai)(cai)稅改革(ge)的(de)(de)整體推(tui)進(jin)產生了“瓶頸”效應。作為(wei)稅制改革(ge)中的(de)(de)一條主線索，營改增直接牽涉到(dao)地(di)方主體財(cai)(cai)源結構的(de)(de)重(zhong)大變(bian)化(hua)。這(zhe)種(zhong)(zhong)(zhong)變(bian)化(hua)和調(diao)(diao)(diao)整非(fei)權宜之(zhi)計，應建立(li)在(zai)(zai)體制性(xing)(xing)安排的(de)(de)基礎上。還有(you)，作為(wei)預算改革(ge)的(de)(de)一個基本(ben)目標，政府性(xing)(xing)基金預算等非(fei)一般公共預算格局將發生重(zhong)大變(bian)化(hua)。這(zhe)種(zhong)(zhong)(zhong)變(bian)化(hua)，當(dang)然要牽動中央財(cai)(cai)政和地(di)方財(cai)(cai)政，尤其是(shi)中央和地(di)方財(cai)(cai)政之(zhi)間關(guan)系(xi)(xi)格局的(de)(de)調(diao)(diao)(diao)整。這(zhe)種(zhong)(zhong)(zhong)調(diao)(diao)(diao)整屬于重(zhong)大利益分配(pei)，也要建立(li)在(zai)(zai)體制性(xing)(xing)安排的(de)(de)基礎上。倘若央地(di)財(cai)(cai)政關(guan)系(xi)(xi)調(diao)(diao)(diao)整相(xiang)對(dui)(dui)滯后得不到(dao)及時扭轉，本(ben)應發揮的(de)(de)“牛鼻子”效應有(you)可能變(bian)為(wei)“拖后腿”效應。

以“分稅制”為基礎，充分調動中央和地方兩個積極性

“中(zhong)央(yang)經濟(ji)工作會議明確提(ti)出，要加快(kuai)財(cai)稅(shui)體(ti)制(zhi)改革，抓住(zhu)劃分(fen)中(zhong)央(yang)和(he)地(di)(di)(di)(di)方(fang)(fang)事權和(he)支(zhi)出責(ze)任、完善(shan)地(di)(di)(di)(di)方(fang)(fang)稅(shui)體(ti)系等(deng)關鍵性問題加快(kuai)推進。”高培(pei)勇認為，劃分(fen)中(zhong)央(yang)和(he)地(di)(di)(di)(di)方(fang)(fang)事權和(he)支(zhi)出責(ze)任、完善(shan)地(di)(di)(di)(di)方(fang)(fang)稅(shui)體(ti)系，都屬于央(yang)地(di)(di)(di)(di)財(cai)政關系調整范疇，關系到中(zhong)央(yang)和(he)地(di)(di)(di)(di)方(fang)(fang)兩(liang)個積極性的(de)發揮(hui)，需要扎扎實實落實到位。

如何發揮(hui)中央和(he)地方(fang)(fang)兩(liang)個積極性，提高改(gai)革(ge)“落地率”？日前出(chu)臺的《深化國稅、地稅征管體制改(gai)革(ge)方(fang)(fang)案(an)》提供(gong)了思路(lu)和(he)樣本，很(hen)多(duo)地方(fang)(fang)值得借鑒。

稅(shui)收(shou)征(zheng)(zheng)管體制(zhi)改革(ge)(ge)，是(shi)(shi)深化財(cai)稅(shui)體制(zhi)改革(ge)(ge)的(de)一個(ge)重要組(zu)成(cheng)部分(fen)。這次(ci)發布的(de)方案，是(shi)(shi)在發揮(hui)國稅(shui)、地稅(shui)各自優勢的(de)前提下(xia)，推(tui)(tui)動(dong)服(fu)務深度融合(he)、執法適(shi)度整合(he)、信(xin)息高度聚合(he)。并以(yi)此為基礎(chu)，通過理順(shun)征(zheng)(zheng)管職責劃分(fen)，不斷(duan)推(tui)(tui)進稅(shui)收(shou)征(zheng)(zheng)管體制(zhi)和征(zheng)(zheng)管能力現代化進程。

國地(di)(di)(di)稅(shui)(shui)兩家是(shi)“合作(zuo)”非(fei)(fei)“合并”，意(yi)味著(zhu)(zhu)國地(di)(di)(di)稅(shui)(shui)機(ji)構分(fen)(fen)設的格局不會(hui)變(bian)，這給廣大稅(shui)(shui)務干部(bu)吃了(le)一(yi)顆定心丸，穩定了(le)“軍心”；國地(di)(di)(di)稅(shui)(shui)機(ji)構分(fen)(fen)設，也意(yi)味著(zhu)(zhu)中央(yang)與(yu)地(di)(di)(di)方是(shi)“分(fen)(fen)稅(shui)(shui)”非(fei)(fei)“分(fen)(fen)錢”，分(fen)(fen)稅(shui)(shui)制(zhi)財政(zheng)管理(li)(li)(li)體制(zhi)的基(ji)礎不會(hui)變(bian)；國地(di)(di)(di)稅(shui)(shui)機(ji)構分(fen)(fen)設，還意(yi)味著(zhu)(zhu)要更好地(di)(di)(di)發揮“兩個積(ji)極性”非(fei)(fei)“一(yi)個積(ji)極性”，央(yang)地(di)(di)(di)財政(zheng)關系(xi)調整的基(ji)調不會(hui)變(bian)。將三(san)個層面的內(nei)容相互貫(guan)通、聯系(xi)起來(lai)，可以看出，這一(yi)輪稅(shui)(shui)收征管體制(zhi)改(gai)革，是(shi)基(ji)于發揮中央(yang)和地(di)(di)(di)方兩個積(ji)極性而進(jin)行的，是(shi)下(xia)一(yi)步財政(zheng)管理(li)(li)(li)體制(zhi)改(gai)革正式啟動的序曲，更是(shi)國家治理(li)(li)(li)現代化的一(yi)項基(ji)礎工程(cheng)。

“上(shang)(shang)面千條線，下面一根(gen)針(zhen)。中國(guo)經濟社會發(fa)(fa)展和(he)改革目標的實現，是(shi)建立(li)在(zai)發(fa)(fa)揮中央和(he)地(di)(di)(di)方兩個積(ji)極性的基礎(chu)上(shang)(shang)的。在(zai)經濟發(fa)(fa)展新常態(tai)下，保(bao)持中國(guo)經濟中高速增長，更離不(bu)開地(di)(di)(di)方上(shang)(shang)你追我(wo)趕、競(jing)相迸發(fa)(fa)的創新和(he)競(jing)爭力。”高培勇認為，突破央地(di)(di)(di)財(cai)政(zheng)關(guan)系(xi)(xi)調(diao)整的籓籬，應當從凝聚共識入(ru)手，不(bu)能以傷及(ji)地(di)(di)(di)方積(ji)極性為代價。合理劃分中央和(he)地(di)(di)(di)方事權和(he)支(zhi)出責任，有利于完善地(di)(di)(di)方稅(shui)體系(xi)(xi)，改變地(di)(di)(di)方財(cai)政(zheng)收(shou)支(zhi)管理權和(he)收(shou)支(zhi)平(ping)衡權長期“缺位”狀況，從根(gen)本上(shang)(shang)解決“打醬油財(cai)政(zheng)”——給(gei)什么錢、辦什么事，或給(gei)多少(shao)錢、辦多少(shao)事的問題。

“把央(yang)地(di)財政(zheng)關系調整落實到(dao)位(wei)，已經是箭在弦上、刻不(bu)容緩。具體(ti)操作(zuo)方案應取得地(di)方政(zheng)府的(de)廣泛認(ren)同和積極(ji)配合，在中央(yang)和地(di)方的(de)有效互動中最(zui)終形成。毫無(wu)疑問，這項(xiang)任務異(yi)常(chang)艱巨，但我們(men)別無(wu)選擇。”高培(pei)勇說。

編輯：陶玥陽 審核：劉小英 終審：靳(jin)水平