◎李宇嘉

黨的(de)(de)(de)(de)十(shi)八屆三(san)中全會以來，我國對集(ji)體(ti)土地(di)(di)(di)制度改(gai)革采取的(de)(de)(de)(de)是系統(tong)的(de)(de)(de)(de)、全方位的(de)(de)(de)(de)頂層設計(ji)，即從確(que)權、試點流轉，再到2020年(nian)建立城(cheng)鄉統(tong)一(yi)的(de)(de)(de)(de)建設用(yong)(yong)地(di)(di)(di)市場(chang)，實現市場(chang)在(zai)城(cheng)鄉土地(di)(di)(di)資(zi)源配置中發揮決(jue)定性作用(yong)(yong)，最后(hou)達(da)到賦予農民同等的(de)(de)(de)(de)土地(di)(di)(di)權益(yi)、破(po)解城(cheng)鄉二元格局、實現城(cheng)鄉一(yi)體(ti)化的(de)(de)(de)(de)目(mu)的(de)(de)(de)(de)。十(shi)八屆三(san)中全會以后(hou)，集(ji)體(ti)經濟范疇“三(san)塊地(di)(di)(di)”（耕(geng)地(di)(di)(di)、集(ji)體(ti)經營(ying)性建設用(yong)(yong)地(di)(di)(di)、非(fei)經營(ying)性的(de)(de)(de)(de)宅基(ji)地(di)(di)(di)）的(de)(de)(de)(de)改(gai)革全面提速。

由于集體土地(di)關乎8億農民的民生(sheng)、社(she)會穩定、耕地(di)紅線(xian)、生(sheng)態保護等問題，制度設計又比較復雜，因(yin)此在實踐中采取了(le)由易到難、漸進(jin)改革的路徑。

首先，“三(san)(san)塊(kuai)地(di)(di)”改(gai)革試(shi)點之(zhi)初就(jiu)提出堅守“土(tu)地(di)(di)公有制(zhi)(zhi)性(xing)質不(bu)能改(gai)變(bian)、耕地(di)(di)紅線不(bu)能突破、農民(min)利益不(bu)能受損(sun)”三(san)(san)條改(gai)革底線，遵從“封(feng)閉運行、風險可控(kong)”的原則；其次，“三(san)(san)塊(kuai)地(di)(di)”改(gai)革要在城鄉規劃、土(tu)地(di)(di)用(yong)途(tu)管制(zhi)(zhi)下進行；第三(san)(san)，集體(ti)土(tu)地(di)(di)流(liu)轉(zhuan)(zhuan)從最(zui)易環節展(zhan)開，如經(jing)營性(xing)建設用(yong)地(di)(di)流(liu)轉(zhuan)(zhuan)、耕地(di)(di)宅(zhai)基地(di)(di)抵押；最(zui)后，耕地(di)(di)和宅(zhai)基地(di)(di)流(liu)轉(zhuan)(zhuan)僅限于集體(ti)組(zu)織內部，經(jing)營性(xing)用(yong)地(di)(di)流(liu)轉(zhuan)(zhuan)要符合(he)產業發展(zhan)要求。

2014年底發布的(de)《關于(yu)農(nong)村土地(di)(di)(di)征收、集體(ti)經營性(xing)建(jian)設用地(di)(di)(di)入(ru)市、宅(zhai)基(ji)(ji)地(di)(di)(di)制(zhi)度改(gai)革試點工(gong)作的(de)意(yi)見》明確，改(gai)革圍繞三個方面(mian)開展：傳統的(de)土地(di)(di)(di)征收要提高補償標準、豐富(fu)補償形(xing)式；集體(ti)建(jian)設用地(di)(di)(di)流轉(zhuan)則僅(jin)限于(yu)經營性(xing)建(jian)設用地(di)(di)(di)，并不包(bao)括(kuo)非經營性(xing)質的(de)宅(zhai)基(ji)(ji)地(di)(di)(di)；宅(zhai)基(ji)(ji)地(di)(di)(di)與(yu)耕地(di)(di)(di)一起，探索“兩權(quan)(quan)”抵押(ya)（即(ji)承包(bao)地(di)(di)(di)經營權(quan)(quan)和農(nong)民住房財產權(quan)(quan)抵押(ya)）。

目(mu)前(qian)，在(zai)“三(san)塊地(di)(di)”中，集體(ti)(ti)經營(ying)(ying)性(xing)建設用(yong)地(di)(di)入(ru)(ru)市(shi)開(kai)展(zhan)的(de)較快(kuai)，已經有(you)7宗地(di)(di)入(ru)(ru)市(shi)。此外，集體(ti)(ti)經營(ying)(ying)性(xing)建設用(yong)地(di)(di)出讓試(shi)行12%~32%的(de)土(tu)地(di)(di)增值收(shou)益(yi)調節金做法，事實上也是對土(tu)地(di)(di)征收(shou)、增值收(shou)益(yi)分配的(de)探索和(he)(he)改革。宅基地(di)(di)和(he)(he)耕(geng)地(di)(di)流轉也有(you)了進展(zhan)，浙江、江蘇等(deng)試(shi)點區域已有(you)了抵押貸款發放(fang)的(de)案例。

但是，流(liu)轉的“突破性”還顯(xian)不足(zu)，集(ji)體經(jing)營性建(jian)設用地(di)流(liu)轉存在法(fa)律障(zhang)礙(ai)、產權(quan)關系比較簡單，很多集(ji)體建(jian)設用地(di)因鄉鎮企業衰落而長(chang)期荒廢。

盡管(guan)“兩權”抵押(ya)(ya)(ya)(ya)讓(rang)農民有(you)機會用財產抵押(ya)(ya)(ya)(ya)來(lai)增加(jia)農業(ye)(ye)投入、推動農業(ye)(ye)產業(ye)(ye)化，但目前(qian)來(lai)看，流轉（轉包(bao)和(he)抵押(ya)(ya)(ya)(ya)）的(de)局限(xian)性、碎片化痕跡濃重。如流轉要(yao)征(zheng)得原始(shi)承(cheng)包(bao)人(ren)的(de)同意、抵押(ya)(ya)(ya)(ya)保障限(xian)于流轉期內的(de)收益、抵押(ya)(ya)(ya)(ya)物處置僅限(xian)集體經濟(ji)組織(zhi)內部，不能(neng)影響抵押(ya)(ya)(ya)(ya)人(ren)的(de)基本居(ju)住(zhu)，受讓(rang)人(ren)未申請過宅基地等。因此(ci)流轉的(de)價值大打(da)折扣。

業(ye)內認為，由(you)于(yu)建(jian)設用地(di)(di)(di)(di)流轉僅限(xian)于(yu)占比10%的經營(ying)性(xing)建(jian)設用地(di)(di)(di)(di)，而占比高(gao)達70%且閑(xian)置嚴重的宅(zhai)基地(di)(di)(di)(di)無(wu)法進入(ru)市場(chang)，使得其與國有土(tu)地(di)(di)(di)(di)“同(tong)價(jia)同(tong)權”還有很(hen)大距離。耕地(di)(di)(di)(di)和(he)宅(zhai)基地(di)(di)(di)(di)流轉僅限(xian)于(yu)集體經濟(ji)組織內部，無(wu)法實現土(tu)地(di)(di)(di)(di)的資產價(jia)值和(he)資本(ben)功能(neng)，農民財產性(xing)、資產性(xing)收入(ru)無(wu)法獲得，也(ye)不(bu)能(neng)促進農業(ye)的規(gui)模化(hua)、產業(ye)化(hua)和(he)現代化(hua)。由(you)此，改(gai)革(ge)陷(xian)入(ru)技術性(xing)修(xiu)補和(he)邊緣上(shang)行走的境地(di)(di)(di)(di)。

筆者認(ren)為，之所以試點改革效果低于(yu)(yu)預期，根(gen)源在于(yu)(yu)目前(qian)土地流(liu)轉(zhuan)市(shi)場的大環境還不能(neng)確保農民(min)對(dui)于(yu)(yu)土地的根(gen)本權(quan)(quan)(quan)益(yi)。由于(yu)(yu)宅(zhai)基地、耕地長期無(wu)償(chang)分(fen)配的福利化(hua)特征，多(duo)占、亂占時(shi)有(you)發生(sheng)，產權(quan)(quan)(quan)關系(xi)混(hun)亂、產權(quan)(quan)(quan)確認(ren)缺失。特別是在城(cheng)市(shi)化(hua)大潮中，農民(min)對(dui)自身利益(yi)和土地權(quan)(quan)(quan)屬的保障相(xiang)對(dui)脆(cui)弱。單純(chun)放大流(liu)轉(zhuan)范(fan)圍，同時(shi)又無(wu)法避免違法占地，這將大面積損害農民(min)權(quan)(quan)(quan)益(yi)。

另外，在(zai)債務壓頂、稅收放緩和(he)仍舊存(cun)在(zai)GDP政績(ji)觀的(de)(de)情況下，目前地方政府經營土地的(de)(de)內在(zai)激勵還存(cun)在(zai)，若(ruo)沒(mei)有設計(ji)好完備的(de)(de)機制和(he)制度，集體土地貿(mao)然入市的(de)(de)負面(mian)效應不容小覷。

因此，筆者建議，要盡快完(wan)成土(tu)地(di)承包(bao)經營(ying)權(quan)、宅基地(di)使用權(quan)、農房(fang)所(suo)有權(quan)的(de)確權(quan)登記頒證(zheng)工作，妥善解決農戶承包(bao)地(di)塊、宅基地(di)塊面積不準、“四(si)至不清”等(deng)問題(ti)，并(bing)納入不動產統一登記平臺(tai)，這是集(ji)體土(tu)地(di)市場化的(de)第(di)一步。

同時(shi)實施“地(di)(di)票制(zhi)”，即(ji)農(nong)民宅基地(di)(di)還耕后，集體建(jian)設用地(di)(di)指標變為資(zi)(zi)本，農(nong)民工可(ke)攜帶入(ru)城投(tou)資(zi)(zi)創業，這是符合規劃和用途(tu)管制(zhi)條件下，最可(ke)行、也最能體現資(zi)(zi)產屬性(xing)的土地(di)(di)流(liu)轉模式。另外，要(yao)加大已批未建(jian)閑置(zhi)土地(di)(di)利用率(lv)，加速推進地(di)(di)方政(zheng)府(fu)土地(di)(di)財政(zheng)向(xiang)新型(xing)城鎮化過程中的稅收(shou)財政(zheng)轉型(xing)。

（作者為深圳市(shi)房地(di)產研(yan)究中(zhong)心研(yan)究員）