每經編(bian)輯｜每經記者 胡健      

每經記者 胡健

中國空(kong)間規(gui)劃(hua)的協同性問題受到重視。

近日，中(zhong)共中(zhong)央、國(guo)(guo)務院印(yin)發了《生態(tai)文明體制改革總(zong)體方案(an)》，并發出通知，要求各地區各部(bu)門結合實際認真貫徹執行。其中(zhong)特(te)別(bie)提到構(gou)建以(yi)空間(jian)規(gui)劃為基礎(chu)、以(yi)用途管制為主要手(shou)段的(de)國(guo)(guo)土空間(jian)開(kai)發保(bao)護制度，著力(li)解決因無序開(kai)發、過度開(kai)發、分散(san)開(kai)發導致的(de)優質耕地和(he)生態(tai)空間(jian)占用過多、生態(tai)破壞(huai)、環(huan)境污染等問題。

而《每日(ri)經濟新聞》記者實(shi)地采(cai)訪中(zhong)也(ye)(ye)發(fa)現，一些(xie)市縣也(ye)(ye)的確存在因(yin)為土地規劃事出多頭(tou)，導致沖突和(he)糾紛，影響生態保護和(he)經濟效率。

建立統一規范編制機制

方案要求(qiu)，編制(zhi)空(kong)間(jian)規劃(hua)(hua)。整合目前各(ge)(ge)部門分頭編制(zhi)的(de)各(ge)(ge)類空(kong)間(jian)性(xing)規劃(hua)(hua)，編制(zhi)統一的(de)空(kong)間(jian)規劃(hua)(hua)，實現規劃(hua)(hua)全覆蓋。

空間規劃(hua)是國(guo)家(jia)空間發展的(de)(de)指(zhi)南、可持續發展的(de)(de)空間藍圖，是各(ge)類開發建(jian)設(she)活(huo)動的(de)(de)基本依據(ju)。空間規劃(hua)分為(wei)國(guo)家(jia)、省、市(shi)縣（設(she)區(qu)的(de)(de)市(shi)空間規劃(hua)范圍為(wei)市(shi)轄(xia)區(qu)）三級(ji)。

但在(zai)坊間，“規劃規劃，墻上掛(gua)(gua)掛(gua)(gua)”的說法(fa)也流傳(chuan)甚廣。

河北發改委(wei)一(yi)位人士就告訴《每日經(jing)濟(ji)(ji)新聞》記者，一(yi)些地方的(de)(de)城市(shi)規(gui)劃“短(duan)命”的(de)(de)客(ke)觀(guan)原因是經(jing)濟(ji)(ji)發展速度快，很多規(gui)劃缺乏(fa)前瞻性(xing)，但不可忽略(lve)的(de)(de)主觀(guan)因素是由于(yu)缺乏(fa)國(guo)家層面總體布局安排和綜合考評(ping)體系，城市(shi)都想不斷擴張，獲(huo)得更多的(de)(de)用地指標(biao)，發展經(jing)濟(ji)(ji)。

北京大岳咨詢(xun)有限(xian)責任公司總經(jing)理金永(yong)祥分析說，經(jing)濟增速快(kuai)，規劃(hua)難免(mian)會出現跟不上形勢的(de)時(shi)候，可我們規劃(hua)的(de)編制體系也的(de)確需要(yao)改(gai)進，有時(shi)候規劃(hua)難落在實(shi)處是多方規劃(hua)“打架(jia)”，編制時(shi)沒(mei)“通(tong)氣”所致。

從這個背景(jing)看，借目前生態文明建(jian)設(she)東風，空(kong)(kong)間(jian)規劃(hua)(hua)的編制(zhi)機制(zhi)有望理順(shun)。方案還(huan)特別提出，研究建(jian)立統一規范的空(kong)(kong)間(jian)規劃(hua)(hua)編制(zhi)機制(zhi)。鼓勵開展省級空(kong)(kong)間(jian)規劃(hua)(hua)試點。編制(zhi)京(jing)津冀(ji)空(kong)(kong)間(jian)規劃(hua)(hua)。

而(er)在(zai)具體編制(zhi)過(guo)程(cheng)中，方(fang)案指出，探索規(gui)(gui)(gui)范化的市縣空間(jian)規(gui)(gui)(gui)劃(hua)編制(zhi)程(cheng)序，擴大社會參與(yu)，增強(qiang)規(gui)(gui)(gui)劃(hua)的科學性和透明度。方(fang)案提出，規(gui)(gui)(gui)劃(hua)編制(zhi)前(qian)應當(dang)進行(xing)資源環境(jing)承載能力(li)評(ping)價，以評(ping)價結果作為規(gui)(gui)(gui)劃(hua)的基本依(yi)據。規(gui)(gui)(gui)劃(hua)編制(zhi)過(guo)程(cheng)中應當(dang)廣泛征求各方(fang)面意見，全文(wen)公布規(gui)(gui)(gui)劃(hua)草(cao)案，充分(fen)聽取(qu)當(dang)地居民意見。

按照方案內容，規劃成果(guo)應當包括(kuo)規劃文本和較高(gao)精度的規劃圖(tu)，并在網(wang)絡(luo)和其(qi)他本地媒體公布。鼓(gu)勵當地居民對(dui)規劃執(zhi)行(xing)進行(xing)監(jian)督，對(dui)違反規劃的開發建設行(xing)為進行(xing)舉報。當地人(ren)民代表(biao)大會及(ji)其(qi)常務(wu)委(wei)員會定期聽取空(kong)間規劃執(zhi)行(xing)情況報告，對(dui)當地政府違反規劃行(xing)為進行(xing)問責。

金(jin)永(yong)祥告(gao)訴《每日經濟(ji)新聞》記者，除了規(gui)(gui)范(fan)規(gui)(gui)劃分離，現(xian)行的(de)規(gui)(gui)劃，尤(you)其是(shi)市縣規(gui)(gui)劃還存在一大問題就(jiu)是(shi)太空、太虛，要想確保(bao)規(gui)(gui)劃的(de)約束力，首要的(de)是(shi)提高規(gui)(gui)劃內容的(de)權威性。

形成可復制能推廣經驗

在空(kong)間(jian)規劃體系中(zhong)，“多規合一”不出(chu)意外(wai)地出(chu)現在這次方(fang)案中(zhong)。

其(qi)表述為，支持市(shi)縣(xian)推進“多(duo)規(gui)(gui)合一”，統一編制市(shi)縣(xian)空間規(gui)(gui)劃，逐步形成一個(ge)市(shi)縣(xian)一個(ge)規(gui)(gui)劃、一張藍圖。

此(ci)外，市縣空間(jian)(jian)(jian)規(gui)劃(hua)要統一土地分類標準，根據主體功(gong)能(neng)定位和(he)省級空間(jian)(jian)(jian)規(gui)劃(hua)要求，劃(hua)定生(sheng)產空間(jian)(jian)(jian)、生(sheng)活空間(jian)(jian)(jian)、生(sheng)態空間(jian)(jian)(jian)，明確城鎮建設區、工業(ye)區、農村居民(min)點等的(de)開發(fa)邊(bian)界(jie)，以及耕(geng)地、林地、草(cao)原、河流(liu)、湖(hu)泊、濕地等的(de)保護(hu)邊(bian)界(jie)，加(jia)強對城市地下(xia)空間(jian)(jian)(jian)的(de)統籌規(gui)劃(hua)。

方案還特別提出，加強對市(shi)縣(xian)“多(duo)規合(he)一”試點的指(zhi)導，研究制定市(shi)縣(xian)空(kong)間規劃編制指(zhi)引(yin)和技(ji)術規范，形成可復制、能推廣的經驗。

“由于規出多門，在絕大(da)部(bu)分地區的(de)規劃實踐中，各(ge)規劃之間各(ge)有(you)側重，在具體實施(shi)過程(cheng)中，部(bu)門之間缺乏有(you)效(xiao)溝通，同一(yi)區域內(nei)部(bu)規劃之間存在矛盾(dun)和指導失衡的(de)問(wen)題。”南京大(da)學地理學院(yuan)教授李滿(man)春說。

前述河北發改委人士就稱，基(ji)本上任何地(di)方都要(yao)有經濟社會發展總體規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)、城市規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)、土(tu)地(di)利用(yong)規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)，但這三項(xiang)規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)其實分(fen)別隸(li)屬于(yu)發改委系(xi)統(tong)、住(zhu)建系(xi)統(tong)、國土(tu)系(xi)統(tong)等管理(li)，“互不隸(li)屬”，因此在制訂規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)及執(zhi)行時常出現內容重疊、管理(li)分(fen)割、規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)打架的(de)情況。

他給記者舉了一(yi)個(ge)很(hen)實(shi)在(zai)的(de)例(li)子(zi)，有一(yi)個(ge)沿(yan)河區(qu)域有較(jiao)好的(de)引入水(shui)(shui)(shui)源進(jin)行水(shui)(shui)(shui)產養殖的(de)優越條(tiao)件，所以在(zai)農(nong)業(ye)(ye)規劃(hua)中,該地(di)區(qu)被(bei)農(nong)業(ye)(ye)部門規劃(hua)為水(shui)(shui)(shui)產養殖區(qu)。然(ran)而，在(zai)目(mu)前(qian)的(de)土地(di)利用總(zong)體(ti)規劃(hua)中，該地(di)區(qu)大部分(fen)地(di)塊規劃(hua)為基本(ben)農(nong)田保護(hu)區(qu)，依據基本(ben)農(nong)田保護(hu)條(tiao)例(li)，不得挖塘養魚和發展林果業(ye)(ye)。

《每日(ri)經(jing)濟(ji)新聞》記者發現(xian)，很多(duo)(duo)地方(fang)已經(jing)開始“多(duo)(duo)規(gui)(gui)合(he)(he)一”的探索(suo)，2014年5月，江蘇(su)省國土資源廳確定常州市(shi)新北區(qu)(qu)為“多(duo)(duo)規(gui)(gui)合(he)(he)一”試點區(qu)(qu)域。此外，常州市(shi)委、市(shi)政府(fu)2014年1號文件也明確新北區(qu)(qu)作(zuo)為全市(shi)的“多(duo)(duo)規(gui)(gui)合(he)(he)一”試點區(qu)(qu)縣。

當地人士介紹，通過“多規(gui)(gui)合(he)一”，新北區形成了(le)2030年經濟社會發展規(gui)(gui)劃、土地利用(yong)規(gui)(gui)劃、城(cheng)鄉建設用(yong)地規(gui)(gui)劃、生態(tai)環(huan)境(jing)保護規(gui)(gui)劃和農(nong)業(ye)規(gui)(gui)劃的(de)遠(yuan)景(jing)“一張圖”，實(shi)現了(le)增(zeng)加耕地面積、提高耕地質量、改(gai)善生態(tai)環(huan)境(jing)的(de)目標(biao)，可增(zeng)加劃定永久基本農(nong)田154公頃(qing)。