◎李宇嘉

近幾年以來，征地(di)(di)拆遷(qian)的(de)巨大支出(chu)(chu)，讓維持土(tu)地(di)(di)財(cai)(cai)政的(de)邊際(ji)收益越來越低(di)。財(cai)(cai)政部(bu)數據顯示，2014年，全(quan)國土(tu)地(di)(di)出(chu)(chu)讓收入42940億(yi)元(yuan)，而土(tu)地(di)(di)出(chu)(chu)讓支出(chu)(chu)41211億(yi)元(yuan)，占(zhan)比達(da)到(dao)(dao)96%，其中補償(chang)成(cheng)本支出(chu)(chu)占(zhan)比達(da)到(dao)(dao)82%，土(tu)地(di)(di)出(chu)(chu)讓純(chun)收益超高的(de)時(shi)代(dai)已經(jing)一(yi)去不復返。

事實(shi)上，2011年以(yi)來(lai)，成本支出侵蝕絕大部分出讓收(shou)入的情形，已(yi)(yi)漸成土地市(shi)場的常態(tai)。土地財政的行為模式，已(yi)(yi)從過去(qu)看重溢價收(shou)益轉向了看重土地流轉稅(shui)收(shou)、房產稅(shui)收(shou)、工業(ye)園區建設和固定資產投(tou)資等所(suo)謂“綜合收(shou)益”了。

據統(tong)計，土地(di)流轉稅(shui)收和房產稅(shui)收合計占(zhan)到地(di)方全(quan)口徑財(cai)政(zheng)收入的27%；通(tong)過減免工業地(di)價提(ti)高招商引資(zi)能力，間接帶來的工商稅(shui)收、固定(ding)資(zi)產投資(zi)也很可(ke)觀，這是(shi)地(di)方政(zheng)府看(kan)重的土地(di)財(cai)政(zheng)新模式；另外，土地(di)換基建、儲(chu)備土地(di)融(rong)資(zi)等，可(ke)以(yi)實現政(zheng)府投資(zi)、做大固定(ding)資(zi)產投資(zi)，而不用(yong)地(di)方政(zheng)府掏一分錢。

當樓市(shi)整體(ti)“去庫(ku)存”讓(rang)土(tu)地市(shi)場整體(ti)陷入疲弱局面(mian)之勢(shi)已成，不如告別土(tu)地財政而向稅收型財政過渡，這或許才(cai)是(shi)土(tu)地財政真正的(de)歸宿。

有學者提出了(le)兩條路(lu)徑：一是城(cheng)鎮(zhen)居民普遍擁有了(le)不動產(chan)，未來房產(chan)稅一定程度上(shang)可以代(dai)替土地財政；二是通過完(wan)善城(cheng)市基礎設施體(ti)系，土地財政促成了(le)產(chan)業和(he)人口(kou)集聚、企業運營成本降(jiang)低、分工(gong)細(xi)化和(he)產(chan)業升級的效應，進(jin)而涵養稅源，最(zui)終(zhong)順利過渡到稅收(shou)型(xing)財政。

但筆者認為，房(fang)(fang)產(chan)稅(shui)能(neng)否鋪開(kai)，關鍵在法(fa)理障(zhang)礙，而非不動產(chan)擁有情況(kuang)。國有土(tu)地出讓(rang)是(shi)城市公(gong)(gong)(gong)共設(she)施(shi)的(de)(de)融(rong)資手段(duan)，地價中已包含了(le)政(zheng)府免(mian)費提供未(wei)來70年公(gong)(gong)(gong)共服務的(de)(de)貼現(xian)值(zhi)。因此(ci)，征(zheng)收房(fang)(fang)產(chan)稅(shui)需要解(jie)答(da)公(gong)(gong)(gong)眾(zhong)對重復征(zheng)稅(shui)的(de)(de)質(zhi)疑，故房(fang)(fang)產(chan)稅(shui)全面(mian)征(zheng)收還有很長的(de)(de)路(lu)要走。更何況(kuang)，房(fang)(fang)產(chan)稅(shui)替代(dai)的(de)(de)僅僅是(shi)顯性的(de)(de)土(tu)地收入，而前面(mian)講的(de)(de)土(tu)地出讓(rang)綜合收益(yi)，其量級(ji)將(jiang)是(shi)房(fang)(fang)產(chan)稅(shui)難以匹(pi)敵的(de)(de)。

盡(jin)管(guan)土(tu)(tu)地(di)財政(zheng)(zheng)支持基(ji)(ji)礎設(she)施建(jian)設(she)在集聚產(chan)(chan)業和人口、降低(di)營商成本、促進(jin)分工(gong)細化和升(sheng)級、涵養稅(shui)源上有積極效(xiao)(xiao)應(ying)，但言(yan)及替(ti)代土(tu)(tu)地(di)財政(zheng)(zheng)還(huan)為時尚早。一方面，土(tu)(tu)地(di)財政(zheng)(zheng)支持基(ji)(ji)建(jian)投(tou)資的效(xiao)(xiao)率不高，各地(di)“重錦上添花”（如城市廣場），“輕雪中送炭”（保障房和醫療(liao)教育等(deng)）；另一方面，工(gong)業超低(di)地(di)價讓(rang)過剩行業遍(bian)地(di)開花、重復投(tou)資到處盛行，僵(jiang)尸企(qi)業始終難以退(tui)出，除(chu)東部沿海少數城市外，難言(yan)產(chan)(chan)業升(sheng)級成功(gong)，稅(shui)源仍待培(pei)養。

無(wu)論是(shi)(shi)房產(chan)稅還是(shi)(shi)企業稅收(shou)，短期內都無(wu)法像土(tu)地(di)(di)出(chu)讓金一樣，能夠有(you)如(ru)此高(gao)的征收(shou)效率和綜合功能。當前的問(wen)題不是(shi)(shi)土(tu)地(di)(di)財(cai)政的沒落，而是(shi)(shi)如(ru)何用好(hao)土(tu)地(di)(di)財(cai)政。

基(ji)于此(ci)，筆者對(dui)未來提出三(san)點(dian)建議：

首先要劃清支出(chu)邊界。土地出(chu)讓(rang)要完全投(tou)入到(dao)民生性基礎設施上(shang)（而(er)不是(shi)好大(da)喜功的形象(xiang)工程），以(yi)漸進(jin)集聚產(chan)業和(he)(he)人口，促進(jin)產(chan)業分工和(he)(he)升級，精心涵養(yang)稅源(yuan)。

其次，創新土地融資(zi)(zi)模式(shi)，土地出讓(rang)建設(she)(she)公(gong)共(gong)設(she)(she)施（新型城(cheng)鎮開(kai)發、新區開(kai)發、地鐵(tie)建設(she)(she)等），可以采取“誰(shui)投資(zi)(zi)、誰(shui)受益”的方式(shi)，即通過土地出讓(rang)，讓(rang)購(gou)買土地和房產(chan)的主體為這(zhe)些公(gong)共(gong)服(fu)務項目融資(zi)(zi)，并同(tong)時享(xiang)受公(gong)共(gong)服(fu)務完善(shan)帶來的資(zi)(zi)產(chan)增值收益。這(zhe)樣一(yi)方面(mian)可倒(dao)逼公(gong)共(gong)設(she)(she)施建設(she)(she)效率的提高，另一(yi)方面(mian)也可加速產(chan)業(ye)和人口(kou)在城(cheng)市集(ji)聚，加快(kuai)產(chan)業(ye)升級。

最后(hou)，要(yao)提高土(tu)地(di)利用效率。我國土(tu)地(di)利用效率之低是有(you)目共(gong)睹的(de)——全國644個城(cheng)(cheng)市的(de)人均建設(she)用地(di)133平(ping)方米，遠高于發(fa)達國家(jia)人均82.4平(ping)方米和(he)發(fa)展中國家(jia)人均83.3平(ping)方米的(de)水(shui)平(ping)；工業(ye)用地(di)容積率在(zai)(zai)0.3~0.6，發(fa)達國家(jia)均在(zai)(zai)1以(yi)上，而(er)地(di)均產(chan)值不到發(fa)達國家(jia)的(de)1/3。通過存量土(tu)地(di)盤活的(de)“騰籠換鳥(niao)”效應(ying)，能(neng)為新型(xing)產(chan)業(ye)騰出空(kong)間，能(neng)將(jiang)價值低估的(de)土(tu)地(di)釋放出來，可以(yi)減輕(qing)城(cheng)(cheng)市外(wai)延擴(kuo)張造成財政無謂支出。

土(tu)地(di)(di)結構優化后，城(cheng)市(shi)單位空間(jian)產(chan)(chan)(chan)值迅速(su)上升(sheng)，公(gong)共設施邊際成本(ben)降低(di)，產(chan)(chan)(chan)業分工(gong)和(he)(he)升(sheng)級將加速(su)。因此，要基于產(chan)(chan)(chan)業比(bi)較優勢，調整存量(liang)用地(di)(di)結構，促(cu)進(jin)傳統工(gong)業用地(di)(di)向先進(jin)制造業和(he)(he)現代服務業供(gong)應，以用地(di)(di)成本(ben)上升(sheng)倒逼傳統產(chan)(chan)(chan)業外遷或退出，人口多的(de)城(cheng)市(shi)要推進(jin)“工(gong)改(gai)居”，這是未來(lai)土(tu)地(di)(di)財政轉型的(de)重(zhong)點(dian)。

（作者為深圳市(shi)房地產研(yan)究(jiu)中心研(yan)究(jiu)員）