每經編輯｜張敬(jing)偉    

◎張敬偉

4月21日，李克強總理主(zhu)持召開的(de)國務院常(chang)務會(hui)議通過(guo)了《基礎設施和(he)公用事(shi)業特許經(jing)營(ying)管理辦法(fa)》，提出用制度(du)創新(xin)激發民間(jian)投資活力。該法(fa)規(gui)被認為是推(tui)進公私合營(ying)模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）的(de)基本法(fa)。

政(zheng)府舉債(zhai)搞基礎設施建設的時代(dai)已經(jing)過去(qu)了，公共財(cai)政(zheng)也(ye)無足夠(gou)的容(rong)量和(he)能力(li)去(qu)投資，怎(zen)么(me)辦？PPP模式是(shi)很好的選擇(ze)，西方市(shi)場經(jing)濟成熟的國家早(zao)就在做，中國“拿(na)來主義(yi)”顯然是(shi)合適的。正因為如此(ci)，十八屆三中全會以(yi)來，很多(duo)政(zheng)府部門的文件中都(dou)明(ming)確了要(yao)發展PPP模式。

但(dan)長期以來，囿于一些政(zheng)策性(xing)限制，一方面(mian)基(ji)礎建設工程(cheng)存在政(zheng)府(fu)主導的(de)慣性(xing)，另一方面(mian)民間(jian)資本也有疑慮。其中的(de)關(guan)鍵所在，便是這種合(he)作模(mo)式缺乏有效的(de)制度(du)化合(he)作基(ji)礎，以及權利與義務分割清晰(xi)的(de)契約精神。簡言之(zhi)，若無合(he)作共贏的(de)基(ji)礎，PPP模(mo)式只能流于紙(zhi)面(mian)上，而不(bu)能變成現實的(de)合(he)作行動。

如今，宏觀經濟形勢給決(jue)策層(ceng)高效推進PPP模式(shi)提(ti)供了現實可行性。一是(shi)地(di)(di)(di)方(fang)債規(gui)模高企，各地(di)(di)(di)面臨著削減地(di)(di)(di)方(fang)債規(gui)模的(de)(de)迫切任務。而決(jue)策層(ceng)也將控制債務規(gui)模納入對地(di)(di)(di)方(fang)政府的(de)(de)政績考核中(zhong)。與此配套的(de)(de)是(shi)，地(di)(di)(di)方(fang)紊亂的(de)(de)融(rong)資平臺被清理，各地(di)(di)(di)舉債發展的(de)(de)慣(guan)性被斬(zhan)斷。

二是樓市(shi)(shi)依(yi)然(ran)處于(yu)疲弱態勢，尤其是二線以下城市(shi)(shi)，各地土地財政收入大(da)幅(fu)減(jian)少，用以償還地方債的財源通道日益逼仄。

三(san)是中央和地方財政(zheng)也在(zai)下降。據統(tong)計，2014年全國財政(zheng)收入同比增(zeng)長8.6%，創23年來新低。而截至(zhi)2013年6月(yue)底(di)，全國各級政(zheng)府負有償還責任的債務達20.70萬億元。

在(zai)此形勢(shi)下(xia)，靠政(zheng)府融資和(he)公(gong)共(gong)財政(zheng)進行基礎設施建設，顯然是(shi)有心無力。但(dan)是(shi)為了(le)穩增(zeng)長，貨幣(bi)政(zheng)策(ce)和(he)財政(zheng)政(zheng)策(ce)的(de)“雙(shuang)寬松”又(you)是(shi)必要的(de)手段。近期的(de)大幅降準(zhun)和(he)之前的(de)“3·30”樓市新政(zheng)、地方債置換計劃，都是(shi)為了(le)達(da)到一個目的(de)：增(zeng)加資本流動性(xing)，讓寬裕資金進入良性(xing)的(de)投資領域，而不是(shi)涌向過剩產(chan)業。

PPP模式涉及的(de)(de)主要(yao)是基(ji)礎(chu)設施和公用事(shi)業。這些基(ji)建(jian)項目，既(ji)(ji)是公共事(shi)業也是民心(xin)工(gong)程，社(she)會(hui)資本(ben)(ben)參與其中，自然(ran)能夠釋(shi)放出多(duo)種(zhong)改革紅利。如給政府減壓(ya)，促政府職能轉變，充分發揮社(she)會(hui)資本(ben)(ben)效應(ying)等(deng)，既(ji)(ji)盤活了資本(ben)(ben)總盤子(zi)，也彰顯了社(she)會(hui)資本(ben)(ben)的(de)(de)社(she)會(hui)責任(ren)意識。

不過，PPP模式是好(hao)，但(dan)也要避免叫(jiao)好(hao)不叫(jiao)座(zuo)的尷尬。據民(min)生證券(quan)統計(ji)，目(mu)(mu)前省(sheng)市級地方政府共推出(chu)總額約(yue)2萬億元(yuan)的PPP項(xiang)目(mu)(mu)，其中有(you)9000億元(yuan)的項(xiang)目(mu)(mu)公布(bu)了(le)具體的投資額。到(dao)目(mu)(mu)前為(wei)止，簽(qian)約(yue)的項(xiang)目(mu)(mu)約(yue)為(wei)3350億元(yuan)，約(yue)占總額的1/6。未簽(qian)約(yue)項(xiang)目(mu)(mu)主(zhu)要為(wei)交通設施、社會事業、水利工程、污水處理和垃圾處理等。

這意味著，社會資(zi)(zi)本還(huan)(huan)在觀望，尤其(qi)對(dui)于那些(xie)多年(nian)來(lai)被視(shi)為攸關(guan)社會和民(min)生“里子”的(de)(de)工程項目，PPP模(mo)式進展不(bu)大。究(jiu)其(qi)原因，說白了還(huan)(huan)是(shi)這些(xie)工程能夠帶給(gei)社會資(zi)(zi)本的(de)(de)效(xiao)益(yi)不(bu)確定。因此，社會資(zi)(zi)本消(xiao)極觀望是(shi)可以理解的(de)(de)，畢竟沒有不(bu)重(zhong)視(shi)收益(yi)的(de)(de)投資(zi)(zi)。

如今，《基(ji)(ji)礎設(she)(she)施(shi)和公用(yong)(yong)事業特許經營管理辦法》明(ming)確(que)了(le)PPP模式的(de)基(ji)(ji)本(ben)原則和程序，即(ji)社會(hui)資本(ben)承擔設(she)(she)計、建設(she)(she)、運營、維護基(ji)(ji)礎設(she)(she)施(shi)的(de)大部(bu)分工作，通過使(shi)用(yong)(yong)者(zhe)付(fu)費(fei)(fei)和必要的(de)政(zheng)府付(fu)費(fei)(fei)獲得投資回報；政(zheng)府部(bu)門(men)負(fu)責(ze)監管基(ji)(ji)礎設(she)(she)施(shi)和公共(gong)服務的(de)價(jia)格和質量。

這一辦法(fa)將(jiang)政府部門和社會(hui)資(zi)本(ben)的(de)(de)責權利(li)厘清了，讓社會(hui)資(zi)本(ben)沒有(you)了后(hou)顧之憂，而且有(you)利(li)可(ke)圖，自然(ran)能夠激活(huo)其參與PPP模式的(de)(de)熱情。

但是，好辦法還需要有好的執(zhi)行力。PPP模式(shi)除了(le)政(zheng)府和(he)社(she)會(hui)資本“甲(jia)方乙方”的契約關系，還應(ying)引(yin)入最廣泛的社(she)會(hui)監(jian)(jian)督，合作項目要做到全(quan)流程的公(gong)開透明和(he)風(feng)險監(jian)(jian)控。這樣(yang)，既(ji)可保證相關部門(men)恪守中道嚴格履約，確保社(she)會(hui)資本投(tou)資權益；同時也能減少社(she)會(hui)資本投(tou)資乏(fa)力導致所投(tou)基礎(chu)設(she)施資金(jin)鏈斷和(he)工(gong)程爛(lan)尾的風(feng)險。

總之(zhi)，PPP模式不是宏觀經濟增速放緩和(he)市場流動性匱(kui)乏的應急之(zhi)舉，而(er)是中國投融資(zi)體制的創(chuang)新改(gai)革，必須通過(guo)制度化實現PPP模式的常態(tai)性和(he)可(ke)持續性。