今(jin)年(nian)地方政府將發行債券1.6萬億(yi)元，其中(zhong)1萬億(yi)元為(wei)“借新(xin)還(huan)舊”

舉債(zhai)更規范(fan) 良性(xing)可循環(政策(ce)解讀)

李麗輝

日前，財(cai)政部公布《2015年(nian)地方政府一般債券(quan)預算管理辦法》，對今年(nian)新(xin)增發行的(de)地方政府一般債券(quan)，以(yi)及為置換(huan)存量債務發行的(de)一般債券(quan)進行規范。

今(jin)年(nian)初，經國(guo)務院批準，財政(zheng)部下達了1萬(wan)億元地方政(zheng)府債(zhai)券(quan)(quan)(quan)置換(huan)存量(liang)債(zhai)務額度(du)。近日，一些省份開始啟動發行(xing)地方政(zheng)府債(zhai)券(quan)(quan)(quan)，來置換(huan)到期的存量(liang)債(zhai)務。對此社會充(chong)分(fen)關(guan)注，同時(shi)也有(you)些疑惑：1萬(wan)億元置換(huan)債(zhai)券(quan)(quan)(quan)，額度(du)怎(zen)樣分(fen)配？除了這1萬(wan)億元債(zhai)券(quan)(quan)(quan)，今(jin)年(nian)還要(yao)發行(xing)多少(shao)地方政(zheng)府債(zhai)券(quan)(quan)(quan)？發債(zhai)籌(chou)集的資(zi)金將用(yong)于什么(me)地方？

發行1萬(wan)億(yi)元(yuan)債券置換到期債務，可(ke)減輕利(li)息(xi)負擔400億(yi)—500億(yi)元(yuan)

“今年發(fa)(fa)行(xing)地方(fang)政府債券(quan)，實(shi)際(ji)上(shang)是(shi)兩筆賬(zhang)：一筆賬(zhang)是(shi)發(fa)(fa)行(xing)1萬億元(yuan)債券(quan)，用(yong)(yong)于(yu)置換舊的存量債務(wu)；另(ling)一筆賬(zhang)是(shi)發(fa)(fa)行(xing)6000億元(yuan)債券(quan)，用(yong)(yong)于(yu)彌補(bu)赤字(zi)和為公(gong)益性(xing)項(xiang)目建(jian)設(she)籌資。”財(cai)政部財(cai)科所所長劉尚希表示。

這兩塊(kuai)加起來，今(jin)年(nian)發(fa)行的地(di)方政府債券的規(gui)模是(shi)1.6萬億元。但(dan)其中的1萬億元債券相當于“借(jie)新(xin)還(huan)舊”，只是(shi)債務(wu)形式變化(hua)，債務(wu)并沒有增加。發(fa)債籌集(ji)的資金只能用(yong)來還(huan)舊債，而不能安排(pai)新(xin)的花錢項(xiang)目。

財政部有(you)關負責人(ren)介紹(shao)，根據審計結果，截至2013年(nian)6月30日(ri)地方政府的(de)存量債(zhai)務(wu)(wu)中(zhong)，今年(nian)到(dao)(dao)期的(de)債(zhai)務(wu)(wu)大約有(you)1.8萬億元(yuan)。這1萬億元(yuan)的(de)債(zhai)券(quan)置(zhi)換(huan)(huan)額度(du)，占今年(nian)到(dao)(dao)期債(zhai)務(wu)(wu)的(de)53.8%。各(ge)省(sheng)的(de)債(zhai)券(quan)置(zhi)換(huan)(huan)額度(du)，就(jiu)是按53.8%的(de)統一比例來(lai)測算分(fen)配的(de)。債(zhai)券(quan)由各(ge)省(sheng)、自(zi)治區、直轄市、計劃(hua)單列市自(zi)發自(zi)還(huan)，發行和償還(huan)主體(ti)為省(sheng)級政府。

債券置(zhi)換，主要是(shi)解決兩個(ge)問題(ti)：一(yi)(yi)是(shi)減輕地(di)方政(zheng)府(fu)負擔。地(di)方政(zheng)府(fu)債券一(yi)(yi)般是(shi)中(zhong)長期(qi)債，融(rong)資成本在(zai)5%左右，用(yong)它來置(zhi)換短期(qi)、高息的銀行(xing)貸款等(deng)存(cun)量(liang)債務，地(di)方政(zheng)府(fu)一(yi)(yi)年(nian)可減輕利息負擔400億(yi)元(yuan)至500億(yi)元(yuan)。二(er)是(shi)降低債務風險。公(gong)益性基礎設施(shi)建設，項目(mu)大多(duo)周(zhou)期(qi)長、見效慢，發行(xing)中(zhong)長期(qi)債券可防范(fan)資金(jin)期(qi)限錯配，并將原來五花八門(men)的政(zheng)府(fu)性債務，通過置(zhi)換來逐步規范(fan)政(zheng)府(fu)的舉債行(xing)為(wei)。

“地方債券作為收益(yi)穩定、風險較小的債券，有利于吸(xi)引社會資(zi)本參與，提高資(zi)金使(shi)用效率。置換出來的銀行(xing)資(zi)金，可以更多地投(tou)向(xiang)中小企業(ye)和(he)個(ge)人，緩解(jie)融資(zi)難融資(zi)貴，促進大(da)眾(zhong)創業(ye)、萬眾(zhong)創新。”劉尚(shang)希(xi)表示(shi)。

發行6000億元債券用(yong)于(yu)彌補赤(chi)字和公益性項目建設，有利于(yu)調結構(gou)促改革

根據預(yu)算報告，今年地方政府債(zhai)(zhai)券(quan)發(fa)行額度(du)為6000億(yi)元(yuan)，其中5000億(yi)元(yuan)為一般債(zhai)(zhai)券(quan)，1000億(yi)元(yuan)為專項債(zhai)(zhai)券(quan)。這6000億(yi)元(yuan)債(zhai)(zhai)券(quan)屬于新(xin)增債(zhai)(zhai)務，可以(yi)安排新(xin)的具體(ti)用途(tu)。

籌集的資(zi)(zi)金(jin)(jin)(jin)怎么用(yong)？新(xin)的預算法規(gui)定(ding)，地方(fang)政府一般債(zhai)券(quan)納入公共(gong)財政預算，用(yong)于(yu)彌補赤字，也就是當年財政收入與(yu)支出的資(zi)(zi)金(jin)(jin)(jin)“缺(que)口”；而專項債(zhai)券(quan)則(ze)納入政府性基金(jin)(jin)(jin)預算，主要是為公益性項目建設籌集資(zi)(zi)金(jin)(jin)(jin)。

劉尚希認為(wei)，受經濟下(xia)行(xing)壓(ya)力加大、結構(gou)調整深化、全(quan)面(mian)推(tui)進改革、財政收入(ru)增速下(xia)降(jiang)等影響，今年收支矛盾更(geng)加突出。適當擴(kuo)大中央和(he)地(di)方(fang)財政赤(chi)字規模，加大支出力度，可(ke)以(yi)更(geng)好(hao)地(di)發揮財稅政策促進穩增長、調結構(gou)、促改革的重(zhong)要作用(yong)。

也有人(ren)擔心(xin)，地(di)方政府到(dao)期(qi)的存量債務只是進行置換、尚未(wei)償還，現在又(you)發新債，將來這些債務靠什(shen)么來還？

對此，財政部有關負責人(ren)表示，我(wo)國政府性債務是經(jing)(jing)過(guo)多(duo)年形成的，債務余(yu)額也將在(zai)較長(chang)一(yi)段時間內逐漸償(chang)還(huan)(huan)。只要(yao)我(wo)國經(jing)(jing)濟(ji)長(chang)期向好的基本面沒有改變，經(jing)(jing)濟(ji)的平穩(wen)增長(chang)將為(wei)債務償(chang)還(huan)(huan)提供(gong)根本保障。

新增(zeng)的(de)(de)(de)6000億元地(di)方政(zheng)府(fu)債(zhai)務(wu)中，一(yi)般(ban)債(zhai)券主要用(yong)于沒(mei)有收(shou)益(yi)的(de)(de)(de)公(gong)益(yi)性(xing)事業發(fa)展，將(jiang)來主要靠一(yi)般(ban)公(gong)共預算收(shou)入(ru)償還；而專項(xiang)債(zhai)券投資的(de)(de)(de)公(gong)益(yi)性(xing)項(xiang)目是有一(yi)定收(shou)益(yi)的(de)(de)(de)，將(jiang)來可以(yi)用(yong)對應的(de)(de)(de)政(zheng)府(fu)性(xing)基金或專項(xiang)收(shou)入(ru)來償還。

積極擴大地方債券的投資者(zhe)范圍，確(que)保社會資金承接得住

今年，到期(qi)債(zhai)(zhai)務(wu)置換和新增(zeng)債(zhai)(zhai)務(wu)加起來，地方政府要發行(xing)1.6萬億(yi)元的(de)債(zhai)(zhai)券(quan)，這(zhe)一(yi)數字(zi)遠遠超(chao)過往(wang)年的(de)發行(xing)規(gui)模。那么，這(zhe)樣一(yi)個規(gui)模社會資金(jin)能否承接得住？

“這一(yi)點，政(zheng)(zheng)府(fu)已經作(zuo)了一(yi)些準備，積極擴大了投(tou)資(zi)者(zhe)范(fan)圍。”上海財(cai)經大學公(gong)共(gong)政(zheng)(zheng)策與治理研究(jiu)院院長(chang)胡怡建(jian)說，在財(cai)政(zheng)(zheng)部剛(gang)剛(gang)出臺的(de)《地(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)券(quan)發行管理暫(zan)行辦法》中，明確提出要鼓勵(li)社會保(bao)險(xian)基金(jin)、住房(fang)公(gong)積金(jin)、企業年(nian)金(jin)、職業年(nian)金(jin)、保(bao)險(xian)公(gong)司等(deng)機構(gou)投(tou)資(zi)者(zhe)和個人投(tou)資(zi)者(zhe)，在符(fu)合法律法規等(deng)相關規定的(de)前提下投(tou)資(zi)地(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)專(zhuan)項(xiang)債(zhai)券(quan)。

同時，擴大社(she)(she)會(hui)保(bao)障基金(jin)的(de)(de)(de)投資(zi)范圍，地方政(zheng)府債券成為社(she)(she)保(bao)基金(jin)的(de)(de)(de)穩健(jian)投資(zi)渠道，并將企業債券和(he)地方政(zheng)府債券的(de)(de)(de)投資(zi)比例從10%提(ti)至(zhi)20%。

胡怡建認為，相對而言，個人(ren)(ren)購買地(di)方政(zheng)府(fu)債(zhai)(zhai)券(quan)的吸引力可(ke)(ke)能(neng)沒那么大。特別是今年以來(lai)我國股市行(xing)情火爆，上證綜指更(geng)是創出7年來(lai)新高(gao)。在賺錢效應帶動(dong)下(xia)，很多個人(ren)(ren)投資者(zhe)更(geng)愿(yuan)意(yi)把錢投到(dao)股市上。再加(jia)上目前(qian)個人(ren)(ren)理財渠(qu)道(dao)增(zeng)多，不少產(chan)品(pin)的收益(yi)高(gao)于債(zhai)(zhai)券(quan)，都(dou)可(ke)(ke)能(neng)造成資金分流，對地(di)方政(zheng)府(fu)債(zhai)(zhai)券(quan)發行(xing)帶來(lai)不利影響。

“地方政府債(zhai)(zhai)券采用(yong)市場化原則發行(xing)，1.6萬(wan)億元債(zhai)(zhai)券發行(xing)能不(bu)能如(ru)期(qi)完成，最終還(huan)得市場說(shuo)了算。”胡(hu)怡建認(ren)為，地方政府應(ying)及時(shi)披露債(zhai)(zhai)券基本信息，財政經濟運行(xing)及債(zhai)(zhai)務(wu)情況等(deng)，為投資者投資債(zhai)(zhai)券提(ti)供全(quan)面、準確的參考依(yi)據。同時(shi)，還(huan)要對債(zhai)(zhai)券資金的使用(yong)進行(xing)嚴格管理，妥善安排償還(huan)資金來源。(來源：人民日報)