每經(jing)編(bian)輯｜金(jin)微    

每(mei)經記者 金(jin)微 發自北京

財政(zheng)(zheng)部近日印發(fa)《政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)和(he)(he)社(she)(she)會(hui)資(zi)本(ben)(ben)合作項(xiang)(xiang)目財政(zheng)(zheng)承受能力(li)論證(zheng)指引》，以有序(xu)推進(jin)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)和(he)(he)社(she)(she)會(hui)資(zi)本(ben)(ben)合作（Public-Private Partnership簡稱PPP）項(xiang)(xiang)目實施，保(bao)障(zhang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)切實履行合同義務(wu)，有效防范(fan)和(he)(he)控制(zhi)財政(zheng)(zheng)風(feng)險。按照指引要(yao)求，“每一年度全(quan)部PPP項(xiang)(xiang)目需要(yao)從預算中安排的(de)支(zhi)出責任，占一般公共預算支(zhi)出比(bi)例應當(dang)不(bu)超過(guo)10%。”

北京(jing)市資(zi)略律師事務所合伙人徐向東(dong)在(zai)接受《每日經濟新(xin)聞》記者采(cai)(cai)訪時說，財政部指引的出(chu)臺，意味著(zhu)政府付費(fei)和(he)可行性缺口補助類項目，必(bi)須(xu)通(tong)過財政承受能(neng)力論證(zheng)，才(cai)能(neng)采(cai)(cai)用PPP模式實(shi)施，沒有通(tong)過論證(zheng)的，不宜采(cai)(cai)用PPP模式實(shi)施。

承受力指引有利于化解風險 

《每日(ri)經(jing)濟(ji)新聞(wen)》記(ji)者了解到，財(cai)政(zheng)(zheng)部所稱財(cai)政(zheng)(zheng)承受能力(li)論證是指識別、測算政(zheng)(zheng)府和社會資本合(he)作項目的(de)(de)各項財(cai)政(zheng)(zheng)支出責任，科學評(ping)估項目實施對當前(qian)及今后年度財(cai)政(zheng)(zheng)支出的(de)(de)影響，為PPP項目財(cai)政(zheng)(zheng)管理提供依據。

財(cai)政部要(yao)求，各級財(cai)政部門(men)（或PPP中心）要(yao)以財(cai)政承受能力論(lun)證結論(lun)為(wei)依據，會同有關部門(men)統籌做好項(xiang)目規劃、設計(ji)、采(cai)購(gou)、建設、運營(ying)、維(wei)護(hu)等全生命周(zhou)期(qi)管理工作。

根據《指引》，PPP項目全生(sheng)命周期過(guo)程的(de)財政支出(chu)責任，主要包括股權投資、運(yun)營補貼、風險(xian)承擔、配(pei)套投入(ru)等。

對(dui)于股權投(tou)(tou)資(zi)支(zhi)出，指(zhi)引稱，應(ying)當依(yi)據項目(mu)資(zi)本金要求以及項目(mu)公司股權結(jie)構合理確定。股權投(tou)(tou)資(zi)支(zhi)出責任中的土地等(deng)實物投(tou)(tou)入(ru)或(huo)無形(xing)資(zi)產(chan)投(tou)(tou)入(ru)，應(ying)依(yi)法進行(xing)評估，合理確定價值。

運營補(bu)貼(tie)(tie)支出應當根據項(xiang)目建設成本、運營成本及利潤(run)水平合(he)理(li)確定，并(bing)按照不同付費模(mo)式分別測算。對政府付費模(mo)式的(de)項(xiang)目，在項(xiang)目運營補(bu)貼(tie)(tie)期間(jian)，政府承擔全部(bu)直接付費責任(ren)。

對于可(ke)行性缺口補(bu)助模(mo)式的項目(mu)，在項目(mu)運營補(bu)貼期(qi)間，政府承擔部(bu)分直(zhi)接付費(fei)(fei)責任。政府每年(nian)直(zhi)接付費(fei)(fei)數額包括：社會資本(ben)方承擔的年(nian)均建設成本(ben)（折算成各年(nian)度現(xian)值）、年(nian)度運營成本(ben)和合理利潤(run)，再減去(qu)每年(nian)使用者付費(fei)(fei)的數額。

財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)部稱，開展(zhan)PPP項(xiang)(xiang)目(mu)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)承受能力論證，是政(zheng)(zheng)府(fu)履行合(he)同義(yi)務的(de)重要保障(zhang)，有(you)利于規范PPP項(xiang)(xiang)目(mu)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)支(zhi)出管(guan)理，有(you)序推進項(xiang)(xiang)目(mu)實施，有(you)效防范和控制(zhi)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)風險，實現(xian)PPP可持續(xu)發展(zhan)。

或讓PPP模式回歸理性 

目前(qian)，在財(cai)政(zheng)收入(ru)下滑、地(di)方債壓力(li)之下，PPP模(mo)式成為地(di)方大力(li)推(tui)行(xing)的融(rong)資模(mo)式。近日，河南、貴州(zhou)等地(di)均推(tui)出千(qian)億級的PPP項目，加(jia)上此前(qian)十(shi)多省份出臺的PPP項目，PPP項目總投資已接近兩萬(wan)億元。　　這些規(gui)模(mo)龐大的PPP項目中，有相當部分目前(qian)只是規(gui)劃，尚未(wei)開始運作(zuo)，而當這些項目進(jin)行(xing)運作(zuo)后，地(di)方政(zheng)府需要對這些項目的財(cai)政(zheng)承受能力(li)進(jin)行(xing)論(lun)證和評(ping)估(gu)。

徐向東(dong)認為，該論證(zheng)的出臺對當前(qian)的PPP熱(re)潮(chao)影響是重大的，會使PPP模式回歸理性(xing)和規范(fan)。

指(zhi)引明(ming)確(que)提到，財政承受能(neng)力(li)評(ping)(ping)估(gu)(gu)包括財政支出(chu)(chu)能(neng)力(li)評(ping)(ping)估(gu)(gu)以(yi)及行業(ye)和領域(yu)平(ping)衡性評(ping)(ping)估(gu)(gu)。財政支出(chu)(chu)能(neng)力(li)評(ping)(ping)估(gu)(gu)，是根據PPP項(xiang)(xiang)目(mu)預(yu)算支出(chu)(chu)責任，評(ping)(ping)估(gu)(gu)PPP項(xiang)(xiang)目(mu)實(shi)施對當前(qian)及今后年度(du)財政支出(chu)(chu)的(de)影(ying)響；行業(ye)和領域(yu)均(jun)衡性評(ping)(ping)估(gu)(gu)，是根據PPP模式適用(yong)的(de)行業(ye)和領域(yu)范圍，以(yi)及經濟(ji)社會發展需要和公(gong)(gong)眾對公(gong)(gong)共服務的(de)需求，平(ping)衡不同行業(ye)和領域(yu)PPP項(xiang)(xiang)目(mu)，防止某一行業(ye)和領域(yu)PPP項(xiang)(xiang)目(mu)過于集中。

《每日經濟新(xin)聞》記者注意(yi)到，財政(zheng)(zheng)(zheng)部(bu)(bu)今(jin)年2月(yue)發(fa)布了(le)(le)《政(zheng)(zheng)(zheng)府和社(she)會資本合作(zuo)項(xiang)目(mu)財政(zheng)(zheng)(zheng)承(cheng)受能力(li)論(lun)證指(zhi)引征(zheng)求(qiu)意(yi)見(jian)(jian)稿(gao)(gao)》，對(dui)于每一年度全部(bu)(bu)PPP項(xiang)目(mu)需要從預(yu)(yu)算中安排的支出(chu)責任，占一般公共預(yu)(yu)算支出(chu)比例應當不超過5%。這(zhe)次正式出(chu)臺的指(zhi)引則(ze)在原征(zheng)求(qiu)意(yi)見(jian)(jian)稿(gao)(gao)增加了(le)(le)5%，同時(shi)給予各(ge)地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府一定(ding)的裁量權。并明(ming)確(que)，省級財政(zheng)(zheng)(zheng)部(bu)(bu)門可(ke)根(gen)據本地(di)實際(ji)情況，因地(di)制宜確(que)定(ding)具體比例，并報財政(zheng)(zheng)(zheng)部(bu)(bu)備案，同時(shi)對(dui)外公布。

《指引》鼓(gu)勵列入地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)府性債務(wu)風(feng)險預警名單(dan)的高(gao)風(feng)險地(di)(di)(di)區，采(cai)取(qu)PPP模式化解(jie)地(di)(di)(di)方(fang)融資平(ping)臺(tai)公司存量債務(wu)。同時(shi)，審慎(shen)控制(zhi)新建PPP項(xiang)目規(gui)模，防止因項(xiang)目實(shi)施(shi)加劇財政(zheng)收。

徐向東(dong)認(ren)為，財(cai)政(zheng)(zheng)能(neng)力(li)能(neng)否承(cheng)受(shou)，與物有所(suo)(suo)值評價不同，一定是由政(zheng)(zheng)府決定的(de)，而不是由咨詢機(ji)構決定的(de)，或者專(zhuan)家(jia)評出(chu)來(lai)的(de)。如果下一步(bu)《物有所(suo)(suo)值評價指引》再(zai)出(chu)臺，與前期財(cai)政(zheng)(zheng)部發(fa)布的(de)PPP操作指南、PPP合同指南，構成渾然一體、系統化(hua)的(de)PPP操作指導文件。整個(ge)PPP運作的(de)基本規范(fan)性文件成型。“中國的(de)PPP必定是解決政(zheng)(zheng)府性債(zhai)務、適應新經濟常態、采(cai)用PPP模(mo)式三(san)位一體的(de)平衡。”