◎李宇嘉

在去(qu)年(nian)12月《居住證(zheng)(zheng)管理辦法(fa)(fa)》（以(yi)下簡稱《辦法(fa)(fa)》）開始公(gong)開征求意(yi)見(jian)以(yi)來(lai)，不斷有(you)人向筆者提問(wen)：目前城(cheng)市里已(yi)經有(you)了身份(fen)證(zheng)(zheng)、戶籍、暫住證(zheng)(zheng)等多(duo)種管理措施，為何又要(yao)推出(chu)一個新的居住證(zheng)(zheng)呢？

實(shi)(shi)際上，提(ti)問者是(shi)(shi)混淆了居住證(zheng)和身份證(zheng)等(deng)各自的功能與(yu)定位。以居住證(zheng)為載體實(shi)(shi)現城市公共(gong)服(fu)務均等(deng)化，也就是(shi)(shi)凡是(shi)(shi)持有(you)居住證(zheng)的人，都是(shi)(shi)在此“居住”的人，都有(you)權(quan)利享受同等(deng)的公共(gong)服(fu)務，這才(cai)是(shi)(shi)《辦(ban)法》實(shi)(shi)施的最終目標。

由此(ci)一來，完(wan)整的(de)公共服務(wu)供給不再(zai)僅限于城(cheng)(cheng)市(shi)戶(hu)(hu)籍(ji)人口，黏附在(zai)戶(hu)(hu)籍(ji)上(shang)(shang)的(de)公共服務(wu)優(you)勢、身(shen)份優(you)勢也就消除了。城(cheng)(cheng)市(shi)戶(hu)(hu)籍(ji)與居住證在(zai)功能上(shang)(shang)合二(er)為一，作(zuo)為區別城(cheng)(cheng)鄉二(er)元身(shen)份的(de)戶(hu)(hu)籍(ji)將(jiang)(jiang)消亡，將(jiang)(jiang)順應(ying)人口自由遷徙(xi)的(de)趨勢，以本地有多少居住證持有者(zhe)作(zuo)為標準，城(cheng)(cheng)市(shi)管理者(zhe)提(ti)供相應(ying)數量的(de)公共服務(wu)。

愿望是美好的，可現實依(yi)然存在不少難點。我(wo)(wo)國(guo)城(cheng)(cheng)鎮化(hua)率年均提高(gao)1個(ge)(ge)百分點以上，遠高(gao)于發達國(guo)家(jia)同(tong)一時(shi)期(qi)年均0.6個(ge)(ge)百分點的水平；同(tong)時(shi)，不同(tong)于西方國(guo)家(jia)，我(wo)(wo)國(guo)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)人口由農村向城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)單向流動，讓城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)壓(ya)力驟增(zeng)。在我(wo)(wo)國(guo)城(cheng)(cheng)鎮化(hua)水平極(ji)不平衡的背(bei)景下，越大的城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)流入人口越多，造成大城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)短期(qi)內的財(cai)政壓(ya)力、空間壓(ya)力、環(huan)境和住(zhu)房壓(ya)力難以承(cheng)受。

在不附加公(gong)共服務(wu)的(de)(de)暫(zan)住(zhu)證(zheng)和提(ti)供完(wan)全(quan)公(gong)共服務(wu)的(de)(de)戶籍之間(jian)，居(ju)住(zhu)證(zheng)可作為實現城(cheng)市(shi)公(gong)共服務(wu)均等化(hua)的(de)(de)“過(guo)渡”，即地方政府將包含非(fei)戶籍人(ren)口(kou)在內的(de)(de)全(quan)部常住(zhu)人(ren)口(kou)納入公(gong)共服務(wu)供給范圍，并根據(ju)城(cheng)市(shi)財政實力(li)和綜合承載能(neng)力(li)，制定居(ju)住(zhu)證(zheng)持(chi)有(you)者能(neng)享有(you)的(de)(de)公(gong)共服務(wu)范圍。

照此(ci)思(si)路，根據(ju)居住證(zheng)(zheng)持(chi)有時(shi)間、就業和社(she)保繳納時(shi)間等(deng)，地方政(zheng)府(fu)可(ke)制定居住證(zheng)(zheng)持(chi)有者入(ru)戶(hu)的條件(jian)，逐(zhu)步將非戶(hu)籍人口納入(ru)戶(hu)籍管理，最終實現公共服(fu)務均等(deng)化。

在現(xian)(xian)有的(de)財稅體(ti)制(zhi)、地方政府職能、產業和空間規劃等相(xiang)關(guan)配套政策(ce)掣肘的(de)情況下(xia)，以居(ju)住(zhu)證“過(guo)渡”是不得已的(de)一個(ge)次優(you)方案。不過(guo)，要讓居(ju)住(zhu)證貼近(jin)現(xian)(xian)實，實現(xian)(xian)城市公共(gong)服務均等化的(de)目標，在體(ti)制(zhi)上還有兩個(ge)方面需要突破：

首先，要改變地(di)(di)(di)(di)方(fang)(fang)(fang)政(zheng)府(fu)過度追求短(duan)(duan)期(qi)經(jing)濟(ji)增(zeng)長的(de)(de)思路，否則(ze)地(di)(di)(di)(di)方(fang)(fang)(fang)財力(li)制約(yue)無法破除(chu)。根(gen)據筆者(zhe)的(de)(de)實(shi)地(di)(di)(di)(di)調研(yan)，城(cheng)(cheng)市化在很多地(di)(di)(di)(di)方(fang)(fang)(fang)表現為“地(di)(di)(di)(di)鐵化”、“新城(cheng)(cheng)化”，即“攤大餅”式的(de)(de)城(cheng)(cheng)市外延(yan)擴張(zhang)。這(zhe)樣做雖然短(duan)(duan)期(qi)內對(dui)經(jing)濟(ji)增(zeng)長拉動明(ming)顯(xian)，但也(ye)存在著土地(di)(di)(di)(di)資源浪費嚴重、城(cheng)(cheng)市集聚效應遭到削弱、公共(gong)設(she)施供給的(de)(de)規(gui)模效應下(xia)降(jiang)等弊(bi)端，更會給地(di)(di)(di)(di)方(fang)(fang)(fang)政(zheng)府(fu)在公共(gong)設(she)施、交通、拆遷、債務(wu)等方(fang)(fang)(fang)面增(zeng)加(jia)巨(ju)額的(de)(de)支出，從而影響到雖利于(yu)長期(qi)但無益(yi)于(yu)短(duan)(duan)期(qi)增(zeng)長的(de)(de)公共(gong)服(fu)務(wu)均等化的(de)(de)投入。

其次，很多“城市病”是因規(gui)劃而生，而非人(ren)多所(suo)致(zhi)，為此需再造(zao)空間規(gui)劃，來騰(teng)挪出城市人(ren)口集聚的空間。

以集(ji)中了(le)日本人口(kou)(kou)(kou)30%多(duo)的(de)大(da)東京(jing)為例，其核心區、近郊和(he)遠(yuan)郊區分別占(zhan)都市面(mian)積的(de)0.46%、11.5%和(he)88%，分別集(ji)聚了(le)圈內3500萬總人口(kou)(kou)(kou)的(de)25%、44%和(he)31%，東京(jing)人口(kou)(kou)(kou)主要(yao)集(ji)中在近郊和(he)遠(yuan)郊（13個新(xin)城）。相比(bi)之(zhi)下，外(wai)來人口(kou)(kou)(kou)近1000萬、占(zhan)常住人口(kou)(kou)(kou)40%的(de)北京(jing)，占(zhan)轄(xia)區總面(mian)積不到4%的(de)五環內集(ji)中了(le)一半(ban)的(de)人口(kou)(kou)(kou)（1000多(duo)萬），無怪乎北京(jing)建了(le)這(zhe)么多(duo)條地鐵(tie)仍難以解決(jue)擁堵(du)和(he)污(wu)染問題。

（作者為(wei)深(shen)圳市(shi)房(fang)地產研究(jiu)中心研究(jiu)員）