每經編輯｜每經記(ji)者(zhe) 胡健 發自北京    

每經記者 胡健 發(fa)自北(bei)京(jing)

近(jin)日(ri)，財政(zheng)部開始對《地方(fang)政(zheng)府債務納(na)入(ru)預算管理(li)暫行辦法(fa)》（以下簡稱《辦法(fa)》）征求意見，準備在清理(li)甄別報全國人大批(pi)準后，把存(cun)量地方(fang)政(zheng)府性(xing)債務納(na)入(ru)預算管理(li)。

原《預算(suan)法(fa)》規(gui)定(ding)，“地(di)(di)方各級預算(suan)按照量入為出(chu)、收(shou)支平衡的(de)原則編制，不(bu)列赤字”。不(bu)過，地(di)(di)方政(zheng)府出(chu)于發展需要(yao)，采取(qu)多種方式融資(zi)，已經形成較大(da)規(gui)模的(de)地(di)(di)方政(zheng)府債(zhai)務。

財政(zheng)(zheng)(zheng)部(bu)部(bu)長樓繼(ji)偉曾表示，需(xu)對地(di)方政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)債務(wu)實施(shi)分(fen)類管(guan)理和規模控制，讓地(di)方政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)的(de)債務(wu)分(fen)類納入預算(suan)管(guan)理，接受(shou)地(di)方人大監督，還要接受(shou)上(shang)級行政(zheng)(zheng)(zheng)和上(shang)級立法機關的(de)監督，解決怎(zen)么管(guan)的(de)問(wen)題；厘清政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)和企業的(de)責任，解決怎(zen)么還的(de)問(wen)題。

《每日經濟新(xin)聞》記者在《辦法》全(quan)文中看(kan)到，債務預算編制將(jiang)分為“準備”、“一上”、“一下(xia)”、“二(er)上”和“二(er)下(xia)”五個步驟。

地方債全面入列預算編制

《辦法(fa)》對地(di)方政府的存(cun)量債務(wu)、新增債務(wu)和(he)在建(jian)項目債務(wu)如(ru)何納入(ru)預算管(guan)理，分別作出明確(que)規定。

財政(zheng)部財政(zheng)科(ke)學研究所(suo)原所(suo)長(chang)、華(hua)夏新供給經(jing)濟學研究院院長(chang)賈(jia)康告訴(su)《每日經(jing)濟新聞(wen)》記者，政(zheng)府舉債是現代(dai)市場經(jing)濟國家的(de)普遍現象，與現代(dai)國家治理的(de)機制建設(she)和能力提(ti)升(sheng)具有內在(zai)關系。“我(wo)們要規范‘前門(men)’，允許地方政(zheng)府在(zai)人大和全(quan)社會的(de)多重監督(du)下陽光化地適(shi)度舉債，有利于當前經(jing)濟穩增長(chang)和今后的(de)可持續(xu)發展(zhan)。”

新(xin)《預算法》也為地方政府債務(wu)“修明渠、堵暗道”鋪(pu)墊了法律基(ji)礎(chu)。

而在(zai)具體執行過程中，財政部目前正在(zai)征求(qiu)意見(jian)的《辦法(fa)》要求(qiu)，截至(zhi)2014年12月31日(ri)的存量地(di)方政府性債(zhai)務，在(zai)清理(li)甄別(bie)報(bao)全(quan)國人(ren)大批準后將納(na)入(ru)(ru)預(yu)算(suan)管理(li)。其中，一(yi)般(ban)(ban)債(zhai)務納(na)入(ru)(ru)一(yi)般(ban)(ban)公共預(yu)算(suan)管理(li)，專項債(zhai)務納(na)入(ru)(ru)政府性基金預(yu)算(suan)管理(li)。

《辦法》明確，將(jiang)存量(liang)債(zhai)(zhai)務當年的(de)還本付息、存量(liang)債(zhai)(zhai)務資(zi)金(jin)安排的(de)項(xiang)目支(zhi)出(chu)列(lie)(lie)入債(zhai)(zhai)務支(zhi)出(chu)預算，存量(liang)債(zhai)(zhai)務中未支(zhi)出(chu)的(de)資(zi)金(jin)列(lie)(lie)入債(zhai)(zhai)務收(shou)入預算中的(de)“債(zhai)(zhai)務結余”科目。

至(zhi)于新增債(zhai)務納入預(yu)算編制部(bu)(bu)(bu)(bu)分，為(wei)了提高地方政(zheng)府預(yu)算編制的完整性，《辦法》要求財政(zheng)部(bu)(bu)(bu)(bu)應于2015年(nian)(nian)及以(yi)后年(nian)(nian)度的9月30日之前提前下達(da)下年(nian)(nian)度部(bu)(bu)(bu)(bu)分債(zhai)務限(xian)(xian)額(e)，縣級以(yi)上財政(zheng)部(bu)(bu)(bu)(bu)門(men)也應該提前下達(da)下年(nian)(nian)度債(zhai)務限(xian)(xian)額(e)。

全(quan)面(mian)限額管理的另(ling)一大塊內容是在(zai)建(jian)項目(mu)債務，《辦法》給出的界定為2014年9月21日前，經相(xiang)關投資主管部門(men)依照(zhao)有(you)關規定完成審批(pi)，核準或(huo)備案手(shou)續，并(bing)已開工(gong)建(jian)設的項目(mu)。

預算編制分“五步走”

在多級財政體系(xi)下，新舊地(di)方債(zhai)如何順利地(di)全口(kou)徑(jing)納(na)入預算管(guan)理？

按照《辦法(fa)》要(yao)求(qiu)，地方債(zhai)編制預算的層(ceng)級(ji)(ji)包括(kuo)省級(ji)(ji)、市(shi)級(ji)(ji)和縣級(ji)(ji)三(san)個(ge)級(ji)(ji)次。鄉鎮不得舉借政府債(zhai)務，其債(zhai)務存量納入縣級(ji)(ji)預算統一管理。

《辦法(fa)》還(huan)要求(qiu)，地(di)方政府債務實(shi)行財政歸口(kou)管理。各級(ji)財政部門(men)負責組(zu)織將本級(ji)政府債務的(de)舉借、使用和償還(huan)納(na)入預算，實(shi)現對(dui)債務收支的(de)全過程管理。

記(ji)者(zhe)發現，債務預算編(bian)制將(jiang)分為“準備”、“一上(shang)”、“一下(xia)”、“二上(shang)”和“二下(xia)”五個步驟(zou)。

在準(zhun)備階段，根(gen)據三年期公益性資本項(xiang)目建設及(ji)投融資計劃，下一年度確需舉借政(zheng)府債務的部門及(ji)單位(wei)，應提前(qian)做好項(xiang)目可研、立項(xiang)審批、投資及(ji)償(chang)債計劃等相關(guan)工作(zuo)并報政(zheng)府批準(zhun)。

第二個階段為(wei)“一上”，主管部(bu)(bu)門(men)對部(bu)(bu)門(men)本級和所(suo)屬(shu)單(dan)位的債務預算(suan)建議計劃(hua)審核(he)匯總后，在規定時(shi)間(jian)內報送財(cai)政(zheng)部(bu)(bu)門(men)。

第三個(ge)階段中，財(cai)政部(bu)門(men)(men)對各部(bu)門(men)(men)上報的債務(wu)預算建議(yi)進行(xing)審(shen)核匯總，并(bing)經(jing)過(guo)一些(xie)環(huan)節后，確定下達有關部(bu)門(men)(men)一般債務(wu)和專項債務(wu)預算收(shou)支控制數(shu)，此為“一下”。

在“二(er)上”中，各部門就債務(wu)(wu)預(yu)算(suan)控制數進(jin)行分解細化，并落實到所屬單位和(he)具體項目，匯總形成部門債務(wu)(wu)預(yu)算(suan)隨(sui)部門預(yu)算(suan)草(cao)案上報財政部門審核匯總。

財政(zheng)(zheng)部門則將(jiang)上年(nian)(nian)結(jie)轉債務(wu)資(zi)金及支(zhi)出(chu)安(an)排、以前年(nian)(nian)度債務(wu)下年(nian)(nian)還本(ben)付息支(zhi)出(chu)等(deng)內容(rong)編(bian)入(ru)本(ben)級政(zheng)(zheng)府預算草(cao)案(an)(an)。值(zhi)得(de)注意(yi)的是，《辦法》規(gui)定，在財政(zheng)(zheng)部門獲(huo)得(de)上級財政(zheng)(zheng)下達國務(wu)院債務(wu)限(xian)額(e)后，才(cai)可將(jiang)下年(nian)(nian)度政(zheng)(zheng)府債務(wu)及相應支(zhi)出(chu)編(bian)入(ru)預算草(cao)案(an)(an)。

最后一個步驟“二下”，是財政(zheng)部門將本級政(zheng)府(fu)預算草案報本級人大(da)審(shen)議。

財稅專家李文海評(ping)論說，這一系列步驟體(ti)現(xian)出現(xian)代財政(zheng)制(zhi)(zhi)(zhi)度中應有(you)的(de)債(zhai)務風(feng)險(xian)(xian)監管(guan)、防范、化解的(de)制(zhi)(zhi)(zhi)度體(ti)系和機(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)，舉債(zhai)主體(ti)受到財政(zheng)部門和人大(da)的(de)監督，有(you)利于充分發(fa)揮公共債(zhai)務的(de)積極作用(yong)，將負面作用(yong)控制(zhi)(zhi)(zhi)在最低，將風(feng)險(xian)(xian)控制(zhi)(zhi)(zhi)在可承受范圍內。