每(mei)經記(ji)者(zhe) 金微 發自(zi)北京

預算體制改(gai)革邁出實質性的步(bu)伐。

昨天 （10月(yue)8日），國務院(yuan)印發《關(guan)于(yu)深(shen)化預(yu)算(suan)(suan)管理(li)制度(du)改(gai)革的決定》（以下簡稱《決定》），要(yao)求改(gai)進(jin)預(yu)算(suan)(suan)管理(li)和控制，建立跨年度(du)預(yu)算(suan)(suan)平衡(heng)機制，著力構建規范的現代(dai)預(yu)算(suan)(suan)制度(du)，涉(she)及(ji)預(yu)算(suan)(suan)編(bian)制、執行、公開和監督(du)等各個方面，新(xin)(xin)華社將之譽(yu)為新(xin)(xin)一輪財稅改(gai)革“開頭炮”。

《決(jue)(jue)定》看點頗多，其(qi)中(zhong)一些措(cuo)施可(ke)謂(wei)力度空前(qian)。包括(kuo)推(tui)進預決(jue)(jue)算公(gong)開，公(gong)開“三公(gong)”經(jing)費中(zhong)除涉密信息外的所有內容；建立考核問責機制，把政府性債務作為硬性指標納入政績考核；全面清理整頓財(cai)政專(zhuan)(zhuan)戶(hu)(hu)，除財(cai)政部審核并(bing)報(bao)國務院批準(zhun)予以保留的專(zhuan)(zhuan)戶(hu)(hu)外，其(qi)余專(zhuan)(zhuan)戶(hu)(hu)在2年內逐步取消等。

財政專戶也(ye)被稱為(wei)“第二國(guo)庫”，《每日經濟新聞(wen)》了解到，財政部(bu)有關(guan)負責人(ren)表示，2011年以來，財政部(bu)連續(xu)3年組(zu)織開展清理整頓地(di)(di)方(fang)財政專戶工作，累計撤并地(di)(di)方(fang)財政專戶7.4萬(wan)多(duo)個(ge)，撤戶率達32.4%。這意味(wei)著未來或還(huan)有十幾(ji)萬(wan)個(ge)財政專戶需清理。

明確跨年制財政規劃/

針對十八屆(jie)三中(zhong)(zhong)全(quan)會(hui)提出的關于建立中(zhong)(zhong)長期財(cai)政(zheng)規(gui)(gui)劃(hua)，《決定(ding)》明確，“財(cai)政(zheng)部(bu)(bu)門會(hui)同各(ge)部(bu)(bu)門研究編制3年滾(gun)(gun)動財(cai)政(zheng)規(gui)(gui)劃(hua)，強(qiang)化3年滾(gun)(gun)動財(cai)政(zheng)規(gui)(gui)劃(hua)對年度預算(suan)的約束(shu)。推進(jin)部(bu)(bu)門編制3年滾(gun)(gun)動規(gui)(gui)劃(hua)，加強(qiang)項目庫管(guan)理，健全(quan)項目預算(suan)審核機制。各(ge)部(bu)(bu)門規(gui)(gui)劃(hua)中(zhong)(zhong)涉(she)及財(cai)政(zheng)政(zheng)策和資金支持的，要與3年滾(gun)(gun)動財(cai)政(zheng)規(gui)(gui)劃(hua)相銜接。”

我國目前(qian)實行的(de)是一年預(yu)算，即從當年1月1日(ri)到12月31日(ri)的(de)預(yu)算，但有的(de)支出則是跨年度、滾動的(de)，而且年度預(yu)算財政政策對經濟的(de)影響不能完全展(zhan)示。

地方財政人士表(biao)示，編(bian)制(zhi)滾動預(yu)算、中長期預(yu)算或跨年(nian)度預(yu)算，能夠使支(zhi)出的(de)安排更(geng)長遠和更(geng)有系(xi)統(tong)性，也可避免一下(xia)子安排的(de)支(zhi)出用不掉或在預(yu)算之外(wai)追(zhui)加(jia)預(yu)算等。

《決定》同時提出(chu)(chu)，根據經(jing)(jing)濟形勢發展(zhan)變化和財政(zheng)政(zheng)策逆周(zhou)期調節的需要，建立跨(kua)年度預算平(ping)衡(heng)(heng)機制。中(zhong)央(yang)一(yi)般公共預算執行中(zhong)如出(chu)(chu)現(xian)超(chao)收(shou)，超(chao)收(shou)收(shou)入(ru)用于沖減(jian)赤字(zi)、補充(chong)預算穩(wen)定調節基金；如出(chu)(chu)現(xian)短收(shou)，通過調入(ru)預算穩(wen)定調節基金、削減(jian)支出(chu)(chu)或(huo)增(zeng)列赤字(zi)并在經(jing)(jing)全國人大(da)或(huo)其常委會批準(zhun)的國債(zhai)余(yu)額限額內發債(zhai)平(ping)衡(heng)(heng)。

而(er)對(dui)于地方一般公(gong)共(gong)預算(suan)(suan)，執行中如(ru)出(chu)現(xian)超收(shou)，用于化解政府債務或補(bu)充(chong)預算(suan)(suan)穩(wen)定調節(jie)基金(jin)(jin)；如(ru)出(chu)現(xian)短收(shou)，通過調入預算(suan)(suan)穩(wen)定調節(jie)基金(jin)(jin)或其(qi)他預算(suan)(suan)資金(jin)(jin)、削減支出(chu)實現(xian)平衡。如(ru)采取上述(shu)措施后仍不能實現(xian)平衡，省級政府報本級人(ren)大或其(qi)常(chang)委會(hui)批準后增列赤字，并報財政部(bu)備案，在下一年度預算(suan)(suan)中予以(yi)彌補(bu)。

天津財經大學教(jiao)授李(li)煒光在接受《每日經濟新聞》記者(zhe)采訪(fang)時說(shuo)，這次《決定》將很多財稅學者(zhe)討論過的問題都吸收了(le)進去(qu)，像預算超收或短收問題，現在要經過人大批準才能實施(shi)，這就實現了(le)人大對預算的監督職(zhi)能。

兩年內(nei)全面清理(li)財政專(zhuan)戶/

《決定》對細(xi)化政府(fu)預(yu)決算公開(kai)內容做出了(le)規定，除涉密信息外，政府(fu)預(yu)決算支出全部細(xi)化公開(kai)到功能分類的項(xiang)級(ji)科(ke)目，專(zhuan)項(xiang)轉(zhuan)移支付(fu)預(yu)決算按(an)項(xiang)目按(an)地(di)區公開(kai)。

對(dui)于“三公”經費問題，《決定》要求加(jia)大“三公”經費公開(kai)力度，細化公開(kai)內容(rong)，除涉密信息外，所(suo)有財政資金安排的“三公”經費都要公開(kai)。對(dui)預(yu)決算公開(kai)過(guo)程中社會關切的問題，要規范(fan)整(zheng)改(gai)、完善制度。

在(zai)(zai)信息公開方(fang)面，近年來財(cai)政(zheng)(zheng)專(zhuan)戶問題較為突(tu)出。所(suo)謂財(cai)政(zheng)(zheng)專(zhuan)戶，是(shi)指財(cai)政(zheng)(zheng)部門(men)為了(le)履行(xing)(xing)財(cai)政(zheng)(zheng)管理職能，在(zai)(zai)銀行(xing)(xing)業金(jin)(jin)(jin)融機構(gou)開設用于管理核算特(te)定資(zi)金(jin)(jin)(jin)的(de)銀行(xing)(xing)結(jie)算賬(zhang)戶，這(zhe)里的(de)“特(te)定資(zi)金(jin)(jin)(jin)”包括社保基金(jin)(jin)(jin)、非稅收(shou)入、教育收(shou)費等。據(ju)財(cai)經網報道，央行(xing)(xing)國(guo)庫(ku)局局長張貴生表(biao)示，由于財(cai)政(zheng)(zheng)專(zhuan)戶的(de)大(da)量存在(zai)(zai)以及非稅收(shou)入征繳方(fang)式的(de)缺(que)陷，大(da)大(da)限制(zhi)了(le)國(guo)庫(ku)監(jian)督的(de)范圍，目(mu)前全國(guo)財(cai)政(zheng)(zheng)專(zhuan)戶數(shu)量眾多，金(jin)(jin)(jin)額較大(da)，成(cheng)為事實(shi)上(shang)的(de)“第二(er)國(guo)庫(ku)”。

《決(jue)定》明(ming)確，要求規范(fan)管(guan)理(li)并(bing)提高國庫資金運行效(xiao)率，“全面清理(li)整(zheng)頓財政(zheng)(zheng)專戶(hu)(hu)，各地一律不得新設專項支出財政(zheng)(zheng)專戶(hu)(hu)，除財政(zheng)(zheng)部審核并(bing)報國務院批(pi)準予以保留(liu)的專戶(hu)(hu)外，其余專戶(hu)(hu)在(zai)2年(nian)內逐步取消。”

今年5月(yue)，財(cai)政部動用13個(ge)財(cai)政督察專員辦事(shi)處開(kai)展了縣級基本(ben)財(cai)力保障機(ji)制和解決(jue)地方重(zhong)大(da)突出(chu)問題財(cai)力補助資金專項檢查，其中一個(ge)縣財(cai)政部門出(chu)現幾十個(ge)財(cai)政專戶的“奇觀”。

李(li)煒光(guang)說(shuo)，現在(zai)很多(duo)腐敗大案(an)都出在(zai)財政專戶上(shang)，有(you)些案(an)件的涉案(an)資金達到上(shang)億(yi)元。如果(guo)國家(jia)財政的錢(qian)進入國庫，不(bu)設“第二(er)國庫”，不(bu)通過專戶賬戶上(shang)，就可(ke)以有(you)效地堵住(zhu)部分貪污(wu)漏洞。

中央財經大(da)學財經研究院(yuan)院(yuan)長王雍君接受 《每日(ri)經濟新聞》記者采訪時表(biao)示：財政專戶(hu)(hu)(hu)滯(zhi)留、隱(yin)藏收入(ru)(ru)，這是當前國庫(ku)體制(zhi)的一(yi)(yi)個(ge)(ge)漏(lou)洞。“解決的方案(an)是堅持(chi)國庫(ku)單(dan)一(yi)(yi)賬(zhang)戶(hu)(hu)(hu)兩個(ge)(ge)直達(da)(da)。兩個(ge)(ge)直達(da)(da)就(jiu)是在收繳環(huan)節直達(da)(da)國庫(ku)單(dan)一(yi)(yi)賬(zhang)戶(hu)(hu)(hu)，支付(fu)環(huan)節直達(da)(da)供應商賬(zhang)戶(hu)(hu)(hu)，如此一(yi)(yi)來，借(jie)專戶(hu)(hu)(hu)滯(zhi)留和(he)隱(yin)藏收入(ru)(ru)、瞞報收入(ru)(ru)的途(tu)徑就(jiu)滅(mie)掉(diao)了。”

財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)部(bu)有關負責人(ren)就深化(hua)預算管(guan)理(li)制度改革有關問(wen)題答記者問(wen)時提到，2011年以(yi)來，財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)部(bu)連(lian)續3年組織(zhi)開展清理(li)整(zheng)(zheng)頓地方(fang)(fang)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)專戶(hu)(hu)(hu)工(gong)作，累計撤并地方(fang)(fang)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)專戶(hu)(hu)(hu)7.4萬(wan)多(duo)個，撤戶(hu)(hu)(hu)率達32.4%。“下一(yi)步(bu)(bu)將全面清理(li)整(zheng)(zheng)頓財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)專戶(hu)(hu)(hu)，今后各地一(yi)律不得新設專項(xiang)支出(chu)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)專戶(hu)(hu)(hu)，除財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)部(bu)審核并報國務院批準予以(yi)保留的專戶(hu)(hu)(hu)外，其余專戶(hu)(hu)(hu)在2年內逐步(bu)(bu)取(qu)消。”

壓(ya)縮專項轉移支(zhi)付比例

此(ci)外，《決定(ding)》還提出優化轉(zhuan)移(yi)支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)結構(gou)。財政部數據顯示，2013年中(zhong)央(yang)對地(di)方的一(yi)(yi)般(ban)(ban)性(xing)轉(zhuan)移(yi)支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)2.4萬億元，專(zhuan)項轉(zhuan)移(yi)支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)高達約1.9萬億元。今年中(zhong)央(yang)政府工作報(bao)告(gao)提出壓縮1/3中(zhong)央(yang)對地(di)方專(zhuan)項轉(zhuan)移(yi)支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)，這(zhe)次的《決定(ding)》進(jin)一(yi)(yi)步提出了“增(zeng)加一(yi)(yi)般(ban)(ban)性(xing)轉(zhuan)移(yi)支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)規(gui)模和比(bi)例，逐步將一(yi)(yi)般(ban)(ban)性(xing)轉(zhuan)移(yi)支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)占比(bi)提高到60%以上”。

針對(dui)專項(xiang)(xiang)轉移支付的“病癥”，財政部長樓繼偉曾于今(jin)年(nian)7月公(gong)開表示(shi)：“專項(xiang)(xiang)轉移支付項(xiang)(xiang)目過多(duo)，不(bu)僅容易形成 ‘跑(pao)部錢(qian)進’、‘撒胡椒面’現(xian)象，造成中(zhong)央(yang)部門(men)通過資(zi)金安(an)排不(bu)適當地干預(yu)地方事權(quan)，甚(shen)至成了滋生(sheng)腐敗的溫床。”

王雍君對 《每日經(jing)濟新聞(wen)》記者表(biao)示，專(zhuan)項轉移(yi)支(zhi)付一(yi)般會規定具(ju)體用途(tu)，地方(fang)政府沒有自主支(zhi)配權(quan)，由于(yu)項目(mu)太細太瑣碎(sui)，與(yu)地方(fang)的實際需要脫節(jie)比較嚴重，造成大(da)量(liang)的資(zi)金浪費。

李煒光說，究竟占百分之幾(ji)十不是問題，因為只有(you)地方政府才明(ming)白哪(na)些(xie)地方需(xu)要(yao)錢，哪(na)些(xie)需(xu)要(yao)更(geng)多的錢。而(er)專(zhuan)項轉移解決(jue)不了(le)這個問題，“真(zhen)正做好公(gong)共服務是從下到上，先滿(man)足基本的財(cai)政資金的需(xu)要(yao)。”

合(he)理花(hua)錢的(de)(de)同時，也要加(jia)強結(jie)轉(zhuan)(zhuan)結(jie)余資(zi)(zi)(zi)金(jin)的(de)(de)管理，“建立結(jie)轉(zhuan)(zhuan)結(jie)余資(zi)(zi)(zi)金(jin)定期清理機(ji)制，各級(ji)政府(fu)上(shang)一(yi)年預(yu)算的(de)(de)結(jie)轉(zhuan)(zhuan)資(zi)(zi)(zi)金(jin)，應(ying)當在(zai)下一(yi)年用于(yu)結(jie)轉(zhuan)(zhuan)項(xiang)目的(de)(de)支出；連續兩年未用完(wan)的(de)(de)結(jie)轉(zhuan)(zhuan)資(zi)(zi)(zi)金(jin)，應(ying)當作為結(jie)余資(zi)(zi)(zi)金(jin)管理，其(qi)中一(yi)般(ban)公共(gong)預(yu)算的(de)(de)結(jie)余資(zi)(zi)(zi)金(jin)，應(ying)當補充(chong)預(yu)算穩定調(diao)節資(zi)(zi)(zi)金(jin)。”