“市”宜居化

為確保城市發展模式科學合理，《規劃》突出城鎮化要體現生態文明、綠色、低碳、節約集約等要求，通過城鎮化質量，提高市民生活品質。當然，為使城市生活和諧宜人，國家還得努力穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口，讓消費環境更便利、生態環境能改善、空氣質量有好轉、飲用水安全有保障。

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規劃如何做？

保持城市規劃權威性、嚴肅性和連續性，堅持一本規劃一張藍圖持之以恒加以落實，防止換一屆領導改一次規劃。加強規劃實施全過程監管，確保依規劃進行開發建設。

城市規劃堅持“一張圖”:防止換領導就改規劃

每經記者 胡健 發自北京

3月16日晚間發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規劃》）除了對我國未來的城鎮化發展方向和路徑指明了方向外，其在城市規劃一些表述有很多新意。

如《規劃》第十七章——“提高城市規劃建設水平”的開篇就提出，適應新型城鎮化發展要求，提高城市規劃科學性，加強空間開發管制，健全規劃管理體制機制，嚴格建筑規范和質量管理，強化實施監督，提高城市規劃管理水平和建筑質量。

又如《規劃》指出，推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。

“多規合一”成新方向

《規劃》要求“把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規劃全過程”。

同時《規劃》還強調，城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃，科學確立城市功能定位和形態，加強城市空間開發利用管制，合理劃定城市“三區四線”，合理確定城市規模、開發邊界、開發強度和保護性空間，加強道路紅線和建筑紅線對建設項目的定位控制。

北京市副市長陳剛曾表示，特大城市容易走到一個“攤大餅”的空間布局模式。最關鍵的問題，是要控制生態空間和農業空間，保護住這個空間邊界，用這個邊界來分割城市。

《規劃》還特別強調，加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。

近年來，隨著城市化的進程加速，“規劃打架”衍生出的效率低下或“規劃浪費”成為阻礙城市發展的一個問題。

河北發改委一位人士向 《每日經濟新聞》記者介紹稱，《規劃》中列舉的“經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃”三項規劃分別隸屬于發改委系統、住建系統、國土系統等管理，“互不隸屬”，因此在制訂規劃及執行時常出現內容重疊、管理分割、規劃打架的情況。

上述河北發改委人士還表示，更廣泛的多規還包括交通、環境、生態規劃等，而往往這些規劃都是各部門各自制定或公布，很容易出現沖突。

國土部調研的情況，一些地方擅自或變相修改土地利用規劃，造成規劃用地指標提前超支、透支等問題突出。

在各地的開發區、新區中這類問題最為明顯，比如部分地方為吸引企業入駐，給予的優惠政策超越了土地利用總體規劃的要求，部分地方不按規劃要求選址，不按計劃供地，造成規劃管理和計劃管理上的混亂等。

堅持“一本規劃”加以落實

針對上述問題，《規劃》提出，保持城市規劃權威性、嚴肅性和連續性，堅持一本規劃一張藍圖持之以恒加以落實，防止換一屆領導改一次規劃。

對此，上述河北發改委人士表示，拆舊城建新城是目前一些地方政府所倚重的城市建設方式。這樣做既可以改變城市的舊面貌，又可以提高土地利用率，增加政府土地財政收入，但一個前提就是必須要修改規劃。

該河北發改委人士進一步指出，一些地方的城市規劃“短命”的客觀原因是經濟發展速度快，很多規劃的確缺乏前瞻性，但不可忽略的主觀因素是由于缺乏國家層面總體布局安排和綜合考評體系，城市都想不斷擴張，獲得更多的用地指標，發展經濟。

據《每日經濟新聞》記者了解，探索“三規合一”也為保證規劃不“換屆”打下基礎，目前北京、廣州等經濟發達城市已經開始這方面探索。

例如廣州于2012年10月全面啟動全市“三規合一”工作。此后歷時1年半，當地召開了150多場協調會、現場會和審查會，組織各相關部門協調城鄉總體規劃、土地利用總體規劃建設用地差異圖斑29.4萬塊，面積935.8平方公里。

當地政府在廣州市“一張圖”的基礎上，劃定了全市統一建設用地規模控制線、建設用地增長邊界、生態控制線、產業區塊控制線，形成一張藍圖。

廣州市規劃局統計的數據顯示，加上現行土規中的增量共248平方公里，按照廣州市每年約30平方公里的用地需求，可保障全市未來8年內的全部建設用地需求。在“一張圖”基礎上初步實現建設項目選址一目了然，避免因規劃不一導致的來回調整、反復修改。

（實習生周程程對本文亦有貢獻）

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如何來協調？

構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸；大中小城市和小城鎮協調發展的“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。

明確建設“七大城市群”：東中西定位不同協調發展

每經記者 原金 發自北京

新型城鎮化規劃落地后，此前有關城市群的猜想也予以明了。

根據在近日公布的《國家新型城鎮化規劃 （2014~2020年）》（以下簡稱《規劃》），未來我國城市群發展將會按照“兩橫三縱”城鎮化戰略格局進行發展。

在上述《規劃》中，東部地區的京津冀、長江三角洲和珠江三角洲三大城市群，毫無爭議地成為未來重點發展的城市群。此外，成渝、中原、長江中游、哈長四大城市群，也被列為中西部地區重點培育的城市群。

主要城市群浮出水面

《規劃》指出，到2020年，我國常住人口城鎮化率將達約60%，戶籍人口城鎮化率要從目前的35.7%提高至45%左右。如此巨大的發展空間自然吸引各地的爭搶。

在城市群的競爭中，最熱的一個話題是誰能與京津唐、長三角、珠三角一樣，成為國家級城市群。在上述《規劃》中，除去三大固有的國家級城市群外，成渝、中原、長江中游、哈長4個城市群被寫入規劃，是否意味著它們有望升級為國家級城市群呢？

昨日（3月17日），中國城市規劃設計研究院副院長李迅在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，并不能簡單地認為《規劃》中提到的這7個城市群就是國家級的城市群，實際上國家層面對城市群的發展在《全國主體功能區規劃》里都有體現。

據記者了解，2011年公布的《全國主體功能區規劃》中，已經明確劃定我國的主要城市化地區，共計21個地區。

根據《規劃》，未來我國城市群的發展，也將遵循以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，“兩橫三縱”城鎮化戰略格局，這種布局跟《全國主體功能區規劃》相同。

李迅表示，對于《全國主體功能區規劃》所提到的城市群，要從不同區域區別對待，李迅建議在西部地區的成渝以及以武漢為中心的長江中游，應該被列入國家級的城市群。

對于之前出現的眾多地區爭搶國家級城市群的現象，李迅評價稱，“城市群是國家核心發展的發動機，不是說大家想成為國家級，而是國家需要這些城市群。”

擬建城市群協調機制

按照李迅的觀點，除去東部的城市群外，中部和西部地區都需要有各自的主要城市群。《規劃》也對不同地區的城市群明確了發展方向。

城市群是我國經濟增長的引擎，國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成指出，我國當前的主要城市群10%的面積承載超過2/3的經濟總量，卻只承載了全國1/3的人口，區域差距問題明顯。

《規劃》提出，建立城市群發展協調機制。建立完善跨區域城市發展協調機制。以城市群為主要平臺，推動跨區域城市間產業分工、基礎設施、環境治理等協調聯動。重點探索建立城市群管理協調模式，創新城市群要素市場管理機制，破除行政壁壘和壟斷，促進生產要素自由流動和優化配置。

“我國城鎮化有一個特性，是在不同的發展階段，各個發展階段同時存在的狀況。”李迅表示，東部地區目前已進入到工業化中后期，但中西部地區還處在工業化中期或初期。

針對東部地區城市群的發展，《規劃》提出優化提升東部地區城市群。京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群是我國經濟最具活力、吸納外來人口最多的地區，要以建設世界級城市群為目標，加快形成國際競爭新優勢，在更高層次參與國際合作和競爭。

針對中西部地區城市群，《規劃》提出培育發展中西部地區城市群。中西部城鎮體系比較健全、城鎮經濟比較發達、中心城市輻射帶動作用明顯的重點開發區域，要在嚴格保護生態環境的基礎上，引導有市場、有效益的勞動密集型產業優先向中西部轉移，吸納東部返鄉和就近轉移的農民工，加快產業集群發展和人口集聚，培育發展若干新的城市群，在優化全國城鎮化戰略格局中發揮更加重要作用。

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怎樣來評價？

對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。

全國一半縣市取消GDP考核

每經記者 李彪 發自北京

延宕多年的城鎮化考核體系，正在一點點改變。

3月16日，公布的《國家新型城鎮化規劃 （2014~2020）》（以下簡稱 《規劃》）明確提出，建立生態文明考核評價機制，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。

對此，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民對外表示，這意味著全國將有一半左右的縣和縣級市取消GDP考核。

國務院發展研究中心研究員周宏春告訴《每日經濟新聞》記者，“從中央政策導向看，（對于GDP考核）是要弱化、淡化、不考核。”

GDP考核正逐步取消

近年來，隨著城鎮化的快速推進，城市人口的快速增加，生態環境隱患也在進一步加大，加強生態環境保護在城鎮化的發展過程中具有重要意義。

《規劃》提出，完善推動城鎮化綠色循環低碳發展的體制機制，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式。

在城鎮化政績考核方面，《規劃》明確要求，建立生態文明考核評價機制。把資源消耗、環境損害、生態效益納入城鎮化發展評價體系，完善體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。

實際上，有關環境保護與經濟發展的協調問題，已在業內進行了多次探討。

去年，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，也提出對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。對此，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在“城市中國計劃2013年度論壇”上表示，這意味著全國將有一半左右的縣和縣級市取消生產總值（GDP）考核。

實行最嚴格的環境監管制度

在推進生態環境保護方面，更多地采用靈活的市場化手段是重要的方向。這意味著未來在資源使用價格、企業排污違法成本等領域，都將面臨更嚴格的經濟層面約束。

《規劃》提出，實行資源有償使用制度和生態補償制度。加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。建立健全居民生活用電、用水、用氣等階梯價格制度。制定并完善生態補償方面的政策法規，切實加大生態補償投入力度，擴大生態補償范圍，提高生態補償標準。

《規劃》要求，建立資源環境產權交易機制。發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。

同時，針對環保領域監管不嚴、處罰較輕的“頑疾”，《規劃》指出，實行最嚴格的環境監管制度。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法。完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度。

值得注意的是，“最嚴格的環境監管制度”已多次在政府文件中被提及，結合當前的生態環境問題來看，如何才能體現“最嚴格”？周宏春解釋，“最嚴格”如果從制度看，一是采取國家層面的環境監測，需要有真實的數據基礎，第二是環境違法的終身追究。“國家實際上是從這兩個層面來推動的，但在實際操作過程中還是存在一些問題，要通過改革來完善。”