每經編輯｜每經記者 胡健 實習生 周程程發自北京    

每經記者 胡健 實習生 周程程發自北京

國家新型城鎮化規劃在千呼萬喚后，終于露出廬山真面目。這部3萬余字、31章的規劃，是今后一個時期內指導全國走新型城鎮化道路的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。這是問診土地城鎮化快于人口城鎮化，建設用地粗放低效，城市管理服務水平不高，“大城市病”日益突出等問題的行動清單。

過去傳統粗放的城鎮化模式，帶來產業升級緩慢、資源環境惡化等問題，可能讓我國落入“中等收入陷阱”。而這部規劃，給出了務實的目標：用6年時間，將戶籍人口城鎮化率從現在的36%提升到45%左右。這份行動清單的落實，是全球經濟再平衡和產業格局再調整倒逼使然，也是我國城鎮發展從過去速度型向質量型轉向使然。

中國未來發展的宏大藍圖正式問世。

3月16日晚間發布的 《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》（下稱《規劃》）在推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房等方面加強了制度頂層設計。

城鎮化的核心在人，《規劃》發展目標也同樣聚焦于此。《規劃》明確，城鎮化健康有序發展，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右。

中國區域經濟學會副理事長陳耀告訴 《每日經濟新聞》記者，《規劃》內容強調的目標實際上比較保守，以往城鎮化目標一年一個百分點，最近十年可以達到1.3%甚至1.4%，這次的信號意義是在速度的基礎上突出城鎮化的質量。此外，對于防范掉入中等收入陷阱，《規劃》也有提及。

由速度型轉向質量型

目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平，還有較大的發展空間。

《規劃》提出的45%左右的目標，比現在要提高9個百分點，并且戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

剛剛結束的全國 “兩會”上，“80后”全國人大代表張曉慶也是一位農民工代表。她說，“農民工”的稱呼其實就能反映出他們無法享受到城市居民的福利。

張曉慶表示，現在大多數“80后”、“90后”的農民工在城市里長大，熟悉了城市里的生活和文化，渴望在城市里扎根，但許多人不能獲得城市戶口，也就無法享受社保、保障房等福利，他們就只能“漂”在城市，帶來一系列社會問題。

發改委研究員馮奎解析該規劃時稱，規劃提出常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，一是常住人口城鎮化速度仍然保持較高速度，但增速放緩。二是強調要將更多進城人口轉變成為城市戶籍人口。

《每日經濟新聞》記者注意到，《規劃》顯示，隨著戶籍人口與外來人口公共服務差距造成的城市內部二元結構矛盾日益凸顯，主要依靠非均等化基本公共服務壓低成本推動城鎮化快速發展的模式不可持續。我國城鎮化發展由速度型向質量型轉型勢在必行。

體制機制阻礙城鎮化

《規劃》稱，體制機制不健全，阻礙了城鎮化健康發展。現行城鄉分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化著已經形成的城鄉利益失衡格局，制約著農業轉移人口市民化，阻礙著城鄉發展一體化。

今年全國“兩會”的《政府工作報告》提到，2014年的重點工作之一即建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。張曉慶認為，這項改革讓她感覺備受尊重，因為農村居民和城鎮居民在同一制度里被同等對待了。“以前農民最多只能繳500元保費，現在和城鎮居民一樣可以多些選擇。”張曉慶說，終于和城里人一樣了，一年可以繳幾千元了。

這只是目前農村居民與城鎮居民區別的一部分，但要想達到每年提升戶籍城鎮化率超過一個百分點的目標還意味著真金白銀的投入。全國人大財經委員會副主任委員辜勝阻今日表示，有研究表明，農民工市民化的人均成本約在10萬元左右，但不同地區、不同群體之間的市民化成本存在差異。

去年以來，辜勝阻帶領調研組先后赴湖北、河北、山東等10多個省市進行實地考察。調研結果顯示，農民工市民化有六項成本：一是隨遷子女教育成本；二是醫療保障成本；三是養老保險成本；四是民政部門的其他社會保障支出；五是社會管理費用；六是保障性住房支出。

針對農業轉移人口市民化的成本問題，《規劃》稱，建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，根據農業轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。

其中，政府將要承擔在義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本。

防范“中等收入陷阱”

根據世界城鎮化發展的普遍規律，我國仍處于城鎮化率30%~70%的快速發展區間，但《規劃》中稱，延續過去傳統粗放的城鎮化模式，會帶來產業升級緩慢、資源環境惡化、社會矛盾增多等風險，可能落入“中等收入陷阱”，進而影響現代化進程。

著名經濟學家、北京大學副校長劉偉曾告訴《每日經濟新聞》記者，在國際上，如果經濟增長10個百分點，其中3個百分點左右由投資拉動，7個百分點左右由消費拉動。而中國剛好相反，7個百分點左右由投資拉動，3個百分點左右由消費拉動。

他說，中國城鄉居民收入差距太大造成我國居民消費需求拉動面臨瓶頸，內需疲軟在未來一個時期將長期困擾我們。“我國現在已發展到中等收入階段，所有構成中等收入陷阱的三個因素——內需疲軟、成本攀升、市場化落后，在我國都不同程度地存在，某些方面可能還比較嚴重。”劉偉表示。

國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河表示，要加快推進城鎮化，調整工業化和城鎮化的關系，要將更多的公共資源用于城鎮化，目前我們用于城鎮化的資源太少。“社會結構里最大的問題是，各級政府在園區開發和公共服務等方面，肆意擴張公權，低效配置資源。”

就政府定位，《規劃》稱，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，切實履行政府制定規劃政策、提供公共服務和營造制度環境的重要職責，使城鎮化成為市場主導、自然發展的過程，成為政府引導、科學發展的過程。