每經編輯｜每經記者 金微(wei) 發自浙江莫干山    

每經記者 金微 發自浙江莫干(gan)山(shan)

財稅體制(zhi)從哪兒來(lai)？改革將去何方？這或是時下最受關注的熱點問題。

《每日經濟(ji)新聞》記(ji)者觀察發現，財(cai)權(quan)與事權(quan)是本次(ci)莫干(gan)山(shan)會議(yi)討(tao)論的(de)焦點之一(yi)，過(guo)去改革主(zhu)要在財(cai)權(quan)上做文章，而這次(ci)多位專(zhuan)家提到事權(quan)的(de)上移。另(ling)外，多位專(zhuan)家均(jun)提到，經濟(ji)體(ti)制改革會觸及到利益集團，屬于“碰硬”的(de)問題，而這離不(bu)開財(cai)稅(shui)體(ti)制，財(cai)稅(shui)體(ti)制改革將成為全面改革的(de)切(qie)入(ru)點。

一(yi)位財政部的知情人士告訴《每日經(jing)濟新聞》記者，地方事權(quan)上移是財政部確(que)立的財稅改(gai)革方向之一(yi)，目(mu)前只有(you)一(yi)個方向，尚(shang)沒有(you)具(ju)體的規劃。

分稅制弊端顯現

1994年(nian)的(de)(de)分稅制(zhi)改革，被喻為(wei) “中國改革歷程中的(de)(de)經(jing)典之作(zuo)”，它結(jie)束(shu)了(le)之前財政(zheng)體制(zhi)搖擺不定(ding)的(de)(de)局面，也解決了(le)中央財政(zheng)虛空的(de)(de)問題(ti)，其框(kuang)架和規則延續至今。

不過，經歷了20多(duo)年(nian)分稅制改革，其弊端日益明顯，比如中央與地方財權(quan)(quan)與事權(quan)(quan)的不匹配。在原(yuan)財政部第一任稅政司司長(chang)劉克崮(gu)看來，“最重要的是(shi)20年(nian)國際國內政治、經濟(ji)、社(she)會(hui)意識(shi)形態發生了很(hen)多(duo)的變化，這(zhe)樣我們面臨新一輪的財稅改革。”

與會學者透露，中(zhong)央(yang)正在醞釀財稅體(ti)制改(gai)革的總體(ti)方案(an)，這將是(shi)黨的十八屆三(san)中(zhong)全會后的重要“頂(ding)層設計”內(nei)容之一。

財稅(shui)(shui)領域的部分改革已(yi)經啟動，這也將(jiang)倒逼現有的分稅(shui)(shui)制(zhi)體(ti)系(xi)。如今年(nian)8月起全面擴圍的“營(ying)改增(zeng)”改革，這無疑就將(jiang)倒逼現有的分稅(shui)(shui)制(zhi)財稅(shui)(shui)體(ti)制(zhi)進行(xing)改變。

事權(quan)上(shang)移或成為改革方向

在(zai)所有對(dui)財稅改革(ge)的爭論(lun)中(zhong)，調(diao)整財權事權是討論(lun)的熱點(dian)問題，多位與(yu)會專(zhuan)家對(dui)此(ci)建(jian)言。

1994年分(fen)稅制，中央(yang)財政收(shou)入迅速提升到50%以上，直至近兩(liang)年才降至48%。而中央(yang)的(de)(de)財政支(zhi)出僅占總財政支(zhi)出的(de)(de)不(bu)到20%，地(di)(di)方(fang)則超過了80%。也就是(shi)說，地(di)(di)方(fang)政府(fu)財政支(zhi)出的(de)(de)約40%，來(lai)自中央(yang)的(de)(de)轉移支(zhi)付和稅收(shou)返還。這使中央(yang)可以對地(di)(di)方(fang)政府(fu)保持(chi)強(qiang)有力的(de)(de)控制。

不(bu)過，財(cai)政部財(cai)政科學(xue)研(yan)究所所長賈(jia)康(kang)并(bing)不(bu)認(ren)同“集權(quan)”的(de)說法，他認(ren)為，1994年分(fen)稅(shui)制改革是將(jiang)以前行政性分(fen)權(quan)轉成了跟市場(chang)相匹配(pei)的(de)經(jing)濟性分(fen)權(quan)，把(ba)政府(fu)和企業(ye)、中央(yang)和各級(ji)政府(fu)、公(gong)權(quan)和公(gong)民三(san)種(zhong)關系交匯在市場(chang)體制中間，真(zhen)正跟市場(chang)匹配(pei)的(de)是經(jing)濟性分(fen)權(quan)，“絕對(dui)不(bu)是簡單中央(yang)拿(na)多少，地方拿(na)多少的(de)問(wen)題。”

賈康(kang)說，由于我國各(ge)地(di)(di)實際稅收高低不一(yi)，財政收入和地(di)(di)方(fang)收入橫向不均(jun)衡，在(zai)這個基礎(chu)之上必(bi)須有(you)一(yi)個中央向地(di)(di)方(fang)縱向不均(jun)衡，也就(jiu)是自上而下的轉(zhuan)移支付，最后(hou)還原(yuan)到使所有(you)地(di)(di)方(fang)，“哪怕是最欠發達(da)地(di)(di)區履行的財力，把這些邏輯環節理清以(yi)后(hou)，即財權(quan)、事權(quan)相適應，所有(you)這些東西(xi)配上去(qu)，中央、地(di)(di)方(fang)財力占比是各(ge)個環節正(zheng)確處理之后(hou)自然生成(cheng)的。”

此前賈(jia)康就曾撰文(wen)指出，分(fen)稅制改革后出現的(de)(de)縣鄉財(cai)政(zheng)困難、地(di)方政(zheng)府財(cai)權與事權不匹配、土(tu)地(di)財(cai)政(zheng)、“跑部錢進”等問題，正是因為分(fen)稅制沒有貫徹到位所致，“分(fen)稅制在省以下貫徹遇(yu)阻，沒有體(ti)現正面(mian)的(de)(de)意義”。

過去的財(cai)政(zheng)體制改革(ge)上，更多是在財(cai)力和(he)財(cai)權上做(zuo)文章(zhang)，未來的方向之一可能(neng)是在事權上進(jin)行(xing)調整。

此前，財(cai)政(zheng)部部長樓繼(ji)偉提及(ji)財(cai)政(zheng)體制改革(ge)時也提到，“財(cai)政(zheng)改革(ge)應調整中央(yang)政(zheng)府(fu)和地方政(zheng)府(fu)支(zhi)出責任，適當(dang)增加中央(yang)政(zheng)府(fu)的(de)支(zhi)出責任。”

在(zai)(zai)國務院發展研究(jiu)中心(xin)原副主任侯云春看來，合理劃(hua)分中央和各級地方政府的財(cai)權(quan)(quan)事權(quan)(quan)，使財(cai)權(quan)(quan)事權(quan)(quan)能夠相統一，各級政府的財(cai)力和它要(yao)辦的事情相匹配，“需要(yao)適當上(shang)劃(hua)一部分由地方政府承擔的事權(quan)(quan)，比較突出的是社(she)(she)會保(bao)障問題。社(she)(she)會保(bao)障按照原則應(ying)該(gai)在(zai)(zai)全(quan)社(she)(she)會進行調節，我們現在(zai)(zai)逐(zhu)(zhu)步向(xiang)省級統籌過(guo)渡(du)，應(ying)該(gai)逐(zhu)(zhu)步過(guo)渡(du)到(dao)全(quan)國統籌。”

南京大學(xue)經濟學(xue)院院長沈(shen)坤(kun)榮(rong)則表示，下一(yi)步(bu)改革的(de)(de)(de)(de)重點(dian)，如果不(bu)改變(bian)現在中央與(yu)地(di)(di)方(fang)(fang)的(de)(de)(de)(de)關系，那么要(yao)上(shang)收一(yi)點(dian)事權，否則地(di)(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府會更(geng)(geng)異(yi)化其行為，地(di)(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府交不(bu)起這個稅，會出現很(hen)扭(niu)曲的(de)(de)(de)(de)異(yi)化行為，“要(yao)構筑一(yi)個有(you)限的(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)府，如果政(zheng)(zheng)(zheng)府規模小了以后，要(yao)由有(you)限政(zheng)(zheng)(zheng)府來匹配。有(you)效政(zheng)(zheng)(zheng)府是(shi)前提，有(you)限政(zheng)(zheng)(zheng)府是(shi)目標(biao)，最終目標(biao)是(shi)提供更(geng)(geng)多的(de)(de)(de)(de)公共(gong)服務(wu)，這就是(shi)我們(men)所(suo)要(yao)改革的(de)(de)(de)(de)，要(yao)改革的(de)(de)(de)(de)稅制(zhi)也(ye)是(shi)這個方(fang)(fang)面。”

賈康(kang)說，未來深化改革，應該按(an)照大思(si)路一級(ji)事權(quan)，一級(ji)財(cai)權(quan)，一級(ji)預算，一級(ji)產權(quan)和橫向轉移支付最后達到各個(ge)地方的財(cai)力與事權(quan)相匹(pi)配的境界，服務于市(shi)場經濟全局。

地(di)方政(zheng)府是(shi)改革重要(yao)因(yin)素

“財稅(shui)體制(zhi)改革不(bu)僅是經濟體制(zhi)改革的重(zhong)點，也是全面改革的切入口”，這成(cheng)了莫(mo)干山會議(yi)的共識(shi)。國家發改委國際合作(zuo)中心主任曹文煉(lian)說(shuo)，去年(nian)舉辦莫(mo)干山論壇(tan)時(shi)青年(nian)學者就多次(ci)提到財稅(shui)改革的重(zhong)要(yao)性(xing)。

另外(wai)，地方政府(fu)也是財稅體制(zhi)改革的重要一(yi)環。

侯云春說，這些年高速增長的(de)(de)(de)密碼(ma)就在于各級政府都(dou)是(shi)(shi)發(fa)(fa)動(dong)機，都(dou)是(shi)(shi)投資主(zhu)體，但我們過去促進經濟發(fa)(fa)展的(de)(de)(de)發(fa)(fa)動(dong)機變成當前經濟發(fa)(fa)展的(de)(de)(de)病(bing)灶，“財政部長最近表態說，我們還不能夠實行以(yi)直接稅(shui)(shui)為主(zhu)，但我覺得這是(shi)(shi)一個(ge)方向，因為增值稅(shui)(shui)、營業稅(shui)(shui)這種間接稅(shui)(shui)為主(zhu)的(de)(de)(de)稅(shui)(shui)收體系(xi)是(shi)(shi)鼓勵投資，擴(kuo)大(da)產(chan)能規模，現在帶來(lai)的(de)(de)(de)問題越(yue)來(lai)越(yue)突出，要逐步(bu)由間接為主(zhu)的(de)(de)(de)稅(shui)(shui)收體系(xi)過渡到以(yi)直接稅(shui)(shui)為主(zhu)的(de)(de)(de)稅(shui)(shui)收體系(xi)。”

他認為(wei)，以(yi)直(zhi)接(jie)稅(shui)為(wei)主，以(yi)所得稅(shui)財(cai)(cai)產為(wei)主，它可以(yi)穩(wen)定地(di)(di)方財(cai)(cai)稅(shui)收入(ru)，因(yin)為(wei)地(di)(di)方實行財(cai)(cai)產稅(shui)所得稅(shui)為(wei)主的(de)(de)直(zhi)接(jie)稅(shui)體系與地(di)(di)方聚集人口和(he)地(di)(di)方廠房(fang)、居(ju)民住宅相聯(lian)系作為(wei)稅(shui)收基數，這有利于穩(wen)定地(di)(di)方的(de)(de)財(cai)(cai)政(zheng)收入(ru)。

國家(jia)經濟研究所(suo)副所(suo)長王小魯(lu)表(biao)示：當前稅收(shou)一個突出問題是“政(zheng)府支出結構不合理”，政(zheng)府用(yong)于(yu)(yu)自身消費(fei)和自身支出多了，用(yong)于(yu)(yu)公共服(fu)務少(shao)了；用(yong)于(yu)(yu)投資多了，用(yong)于(yu)(yu)民生少(shao)了。

“無論在(zai)政(zheng)府自身行政(zheng)支(zhi)出(chu)方面(mian)，還是在(zai)各項公共支(zhi)出(chu)方面(mian)都沒有一套完整、統一的(de)標準，而真正(zheng)用(yong)于公共服務、用(yong)于民生的(de)資源不夠了。”王小魯表示。

他建議，逐步縮小公共服(fu)務差別(bie)，實現公共服(fu)務均等化，消(xiao)除各(ge)個地區之間(jian)，各(ge)級財政之間(jian)分配不均。“搞出一套權(quan)重(zhong)體(ti)系(xi)來，隨著(zhu)時間(jian)的變化和經濟(ji)發展(zhan)逐漸(jian)調(diao)整這套權(quan)重(zhong)體(ti)系(xi)，使得各(ge)地方、各(ge)級政府之間(jian)的分配更均衡更合理，要(yao)有這么一套標準(zhun)。”

針(zhen)對(dui)整體(ti)的經濟體(ti)制改革問(wen)題，財稅也(ye)是重要(yao)的切入點。

中國經濟體制改革研究會(hui)會(hui)長(chang)宋(song)曉(xiao)梧說，“如(ru)果(guo)從(cong)建立完善的社會(hui)主義市場(chang)經濟體系這(zhe)個(ge)角度出發，可以從(cong)兩方面(mian)入手：一個(ge)方面(mian)是(shi)收入分(fen)配體制，一個(ge)方面(mian)是(shi)發揮市場(chang)配置資(zi)源的基礎作用。”

宋曉梧(wu)說，地方政府(fu)現在是公司化，宏觀調控就變成(cheng)了中央政府(fu)調控地方政府(fu)，而不是調控企業。

“比如地方公司化的(de)競爭局面和中央財權、事權，你如果(guo)讓他搞基(ji)本(ben)公共服務均(jun)等(deng)化，那這是全(quan)國(guo)標準？還(huan)是地方標準？這都(dou)涉(she)及到中央和地方的(de)財稅(shui)關系。”

在他看來，這(zhe)兩個(ge)大問題都(dou)會涉及到利(li)益(yi)，屬(shu)于(yu)“碰硬”的問題，而這(zhe)都(dou)離不開(kai)財稅體制(zhi)。