每經記者 金(jin)微 發自浙(zhe)江莫干山

財稅體制從哪(na)兒(er)來？改(gai)革將(jiang)去何(he)方？這或是時下最受(shou)關注的熱點(dian)問題。

《每日經(jing)濟新(xin)聞》記者觀察(cha)發現(xian)，財(cai)權(quan)與事(shi)權(quan)是本次莫干山會(hui)議討論的(de)(de)焦(jiao)點之一，過(guo)去改革主(zhu)要在財(cai)權(quan)上(shang)做文章，而這次多位專(zhuan)家提到(dao)事(shi)權(quan)的(de)(de)上(shang)移。另外，多位專(zhuan)家均(jun)提到(dao)，經(jing)濟體(ti)制(zhi)改革會(hui)觸(chu)及到(dao)利益集團，屬于“碰(peng)硬(ying)”的(de)(de)問(wen)題，而這離不開(kai)財(cai)稅體(ti)制(zhi)，財(cai)稅體(ti)制(zhi)改革將(jiang)成為全面改革的(de)(de)切入點。

一位財(cai)政部(bu)的知情人士告(gao)訴《每(mei)日經濟新聞(wen)》記者(zhe)，地方(fang)事權上(shang)移是財(cai)政部(bu)確立(li)的財(cai)稅(shui)改(gai)革方(fang)向(xiang)之一，目前只有一個方(fang)向(xiang)，尚沒有具體的規劃。

分稅制弊端顯現

1994年的分(fen)稅(shui)制改革，被喻為 “中國(guo)改革歷程中的經(jing)典之作”，它(ta)結(jie)束(shu)了(le)之前財政體制搖擺不(bu)定的局面，也解決了(le)中央財政虛空(kong)的問題，其框架和(he)規則(ze)延續至今。

不過，經歷(li)了20多(duo)年分稅制改革，其弊端日益明顯(xian)，比(bi)如中央與地方財(cai)(cai)權與事權的不匹配。在原財(cai)(cai)政(zheng)部第一任稅政(zheng)司(si)司(si)長劉克崮看(kan)來，“最重要的是20年國際國內政(zheng)治、經濟、社會意識形態發生了很多(duo)的變(bian)化(hua)，這(zhe)樣我們面(mian)臨新一輪的財(cai)(cai)稅改革。”

與(yu)會(hui)學者透露，中(zhong)(zhong)央正(zheng)在醞釀財(cai)稅體制(zhi)改革(ge)的(de)總體方(fang)案，這將是黨(dang)的(de)十八屆三(san)中(zhong)(zhong)全會(hui)后的(de)重要“頂層(ceng)設計”內容之一。

財稅(shui)(shui)領域(yu)的部分(fen)(fen)改(gai)(gai)革(ge)(ge)已經啟動(dong)，這(zhe)也將倒逼現有(you)(you)的分(fen)(fen)稅(shui)(shui)制體(ti)系。如今年8月起全面擴圍的“營改(gai)(gai)增”改(gai)(gai)革(ge)(ge)，這(zhe)無疑就將倒逼現有(you)(you)的分(fen)(fen)稅(shui)(shui)制財稅(shui)(shui)體(ti)制進(jin)行改(gai)(gai)變。

事權(quan)上移或成為改革(ge)方向(xiang)

在所有對(dui)財(cai)稅改革(ge)的爭論中，調整財(cai)權事(shi)權是討論的熱(re)點(dian)問題，多位(wei)與會專家對(dui)此建言。

1994年分(fen)稅制(zhi)，中央財(cai)政(zheng)收(shou)入(ru)迅速提升(sheng)到50%以上(shang)，直(zhi)至近兩年才(cai)降至48%。而中央的(de)財(cai)政(zheng)支出僅占(zhan)總財(cai)政(zheng)支出的(de)不到20%，地(di)方(fang)則超過了80%。也就是說(shuo)，地(di)方(fang)政(zheng)府財(cai)政(zheng)支出的(de)約40%，來自中央的(de)轉(zhuan)移支付(fu)和稅收(shou)返(fan)還。這使(shi)中央可以對地(di)方(fang)政(zheng)府保持強有(you)力的(de)控制(zhi)。

不過(guo)，財政部財政科學研究所(suo)所(suo)長賈康并不認同“集權(quan)(quan)”的說法，他(ta)認為，1994年分稅制改革是將以前行政性(xing)(xing)分權(quan)(quan)轉(zhuan)成了跟市(shi)(shi)場相(xiang)匹配的經濟性(xing)(xing)分權(quan)(quan)，把政府(fu)和企業、中(zhong)央和各級(ji)政府(fu)、公權(quan)(quan)和公民三種關系交匯(hui)在市(shi)(shi)場體制中(zhong)間，真正(zheng)跟市(shi)(shi)場匹配的是經濟性(xing)(xing)分權(quan)(quan)，“絕對不是簡單(dan)中(zhong)央拿多(duo)少，地方拿多(duo)少的問題。”

賈康(kang)說，由于我國各(ge)(ge)地(di)實(shi)際稅收高低(di)不一，財(cai)政收入(ru)(ru)和地(di)方(fang)(fang)收入(ru)(ru)橫向不均衡(heng)，在這(zhe)個(ge)基礎(chu)之上必須有(you)(you)(you)一個(ge)中央向地(di)方(fang)(fang)縱向不均衡(heng)，也就是(shi)(shi)自上而下的(de)轉移支付，最后還原到使所有(you)(you)(you)地(di)方(fang)(fang)，“哪(na)怕是(shi)(shi)最欠發達地(di)區履行的(de)財(cai)力，把這(zhe)些(xie)邏輯(ji)環節(jie)理清以后，即財(cai)權、事(shi)權相適(shi)應(ying)，所有(you)(you)(you)這(zhe)些(xie)東西配上去，中央、地(di)方(fang)(fang)財(cai)力占比是(shi)(shi)各(ge)(ge)個(ge)環節(jie)正確處(chu)理之后自然(ran)生(sheng)成的(de)。”

此前賈(jia)康就曾撰文(wen)指出，分(fen)(fen)稅制改(gai)革(ge)后出現(xian)的縣鄉(xiang)財政困(kun)難、地(di)方政府財權與事權不匹(pi)配、土地(di)財政、“跑部錢進”等(deng)問題，正是(shi)因為分(fen)(fen)稅制沒(mei)有貫徹(che)到位所致，“分(fen)(fen)稅制在省以下貫徹(che)遇阻(zu)，沒(mei)有體現(xian)正面的意義”。

過去的(de)財(cai)政(zheng)體制(zhi)改(gai)革上，更多是在財(cai)力(li)和(he)財(cai)權上做文章(zhang)，未來的(de)方(fang)向之一可能是在事權上進行調整。

此前，財政(zheng)部部長樓(lou)繼偉(wei)提及財政(zheng)體(ti)制改(gai)革時(shi)也提到，“財政(zheng)改(gai)革應調整中央政(zheng)府(fu)和地方政(zheng)府(fu)支(zhi)出(chu)責任(ren)，適當增加中央政(zheng)府(fu)的支(zhi)出(chu)責任(ren)。”

在(zai)國(guo)務(wu)院發展研究中心原副(fu)主任(ren)侯(hou)云(yun)春看來(lai)，合理劃分中央和(he)各級(ji)地方政府的(de)財權事權，使財權事權能夠(gou)相統一(yi)，各級(ji)政府的(de)財力和(he)它要(yao)辦的(de)事情相匹配(pei)，“需要(yao)適(shi)當上(shang)劃一(yi)部分由地方政府承擔的(de)事權，比較(jiao)突出的(de)是社會(hui)保(bao)(bao)障問題。社會(hui)保(bao)(bao)障按照原則(ze)應(ying)該在(zai)全社會(hui)進行(xing)調節，我們現(xian)在(zai)逐(zhu)步向省級(ji)統籌過(guo)渡，應(ying)該逐(zhu)步過(guo)渡到全國(guo)統籌。”

南京大學(xue)經濟學(xue)院院長沈坤(kun)榮則(ze)表示(shi)，下一(yi)步改革(ge)的重點，如(ru)果不改變現在中央與地(di)方的關(guan)系(xi)，那么要上(shang)收一(yi)點事權，否(fou)則(ze)地(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)會(hui)(hui)更異化(hua)其(qi)行(xing)為，地(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)交不起(qi)這個(ge)稅(shui)，會(hui)(hui)出現很扭曲的異化(hua)行(xing)為，“要構筑(zhu)一(yi)個(ge)有(you)限的政(zheng)(zheng)府(fu)，如(ru)果政(zheng)(zheng)府(fu)規模小了以后(hou)，要由有(you)限政(zheng)(zheng)府(fu)來(lai)匹配(pei)。有(you)效(xiao)政(zheng)(zheng)府(fu)是(shi)(shi)前(qian)提，有(you)限政(zheng)(zheng)府(fu)是(shi)(shi)目(mu)標(biao)，最終目(mu)標(biao)是(shi)(shi)提供(gong)更多的公共服務(wu)，這就是(shi)(shi)我(wo)們所要改革(ge)的，要改革(ge)的稅(shui)制也是(shi)(shi)這個(ge)方面。”

賈康(kang)說(shuo)，未來深化(hua)改(gai)革，應(ying)該按照(zhao)大思路一級事(shi)權(quan)(quan)，一級財權(quan)(quan)，一級預算，一級產權(quan)(quan)和橫向轉移支付(fu)最后達到各個地(di)方的財力與事(shi)權(quan)(quan)相匹配的境界，服務于市場經濟全(quan)局。

地方政府(fu)是改革(ge)重要因素(su)

“財稅(shui)體制改(gai)(gai)(gai)革(ge)不僅是經(jing)濟體制改(gai)(gai)(gai)革(ge)的(de)重點，也是全面改(gai)(gai)(gai)革(ge)的(de)切入口(kou)”，這成了莫干山會(hui)議的(de)共識。國(guo)家發改(gai)(gai)(gai)委國(guo)際(ji)合作中心(xin)主(zhu)任曹文煉說，去(qu)年舉辦(ban)莫干山論壇時青(qing)年學(xue)者就多次提到財稅(shui)改(gai)(gai)(gai)革(ge)的(de)重要性。

另(ling)外，地方(fang)政府(fu)也是財稅體制(zhi)改革的重要(yao)一環。

侯云(yun)春說，這些年(nian)高速(su)增長(chang)的密(mi)碼就在于(yu)各(ge)級政(zheng)府都是發動(dong)(dong)機，都是投資(zi)主(zhu)體，但我們過去(qu)促進經(jing)濟(ji)發展的發動(dong)(dong)機變成當(dang)前經(jing)濟(ji)發展的病灶(zao)，“財政(zheng)部長(chang)最近表態說，我們還不(bu)能(neng)夠實行以(yi)(yi)直接(jie)(jie)稅(shui)(shui)為主(zhu)，但我覺得這是一個(ge)方(fang)向，因為增值(zhi)稅(shui)(shui)、營業稅(shui)(shui)這種間接(jie)(jie)稅(shui)(shui)為主(zhu)的稅(shui)(shui)收(shou)體系是鼓勵投資(zi)，擴大產能(neng)規模，現在帶來的問題越來越突出，要逐步由間接(jie)(jie)為主(zhu)的稅(shui)(shui)收(shou)體系過渡(du)到以(yi)(yi)直接(jie)(jie)稅(shui)(shui)為主(zhu)的稅(shui)(shui)收(shou)體系。”

他認為(wei)，以直(zhi)接(jie)稅(shui)(shui)(shui)(shui)為(wei)主，以所得稅(shui)(shui)(shui)(shui)財產為(wei)主，它可以穩(wen)定(ding)地(di)方(fang)(fang)財稅(shui)(shui)(shui)(shui)收入，因為(wei)地(di)方(fang)(fang)實行財產稅(shui)(shui)(shui)(shui)所得稅(shui)(shui)(shui)(shui)為(wei)主的直(zhi)接(jie)稅(shui)(shui)(shui)(shui)體(ti)系與地(di)方(fang)(fang)聚集(ji)人口(kou)和地(di)方(fang)(fang)廠(chang)房、居民(min)住宅相聯系作為(wei)稅(shui)(shui)(shui)(shui)收基數，這(zhe)有利于穩(wen)定(ding)地(di)方(fang)(fang)的財政(zheng)收入。

國家經濟研究所副所長王小(xiao)魯表示：當前(qian)稅收一個突出(chu)問題是(shi)“政(zheng)府支出(chu)結構(gou)不合理”，政(zheng)府用于(yu)自(zi)身消費(fei)和(he)自(zi)身支出(chu)多了(le)，用于(yu)公共服(fu)務少了(le)；用于(yu)投(tou)資多了(le)，用于(yu)民生少了(le)。

“無論在政(zheng)府(fu)自身行政(zheng)支出(chu)方(fang)面(mian)，還是在各項公(gong)共支出(chu)方(fang)面(mian)都沒(mei)有一(yi)套(tao)完整、統(tong)一(yi)的(de)標準(zhun)，而真正用于公(gong)共服務、用于民生的(de)資源不夠(gou)了。”王(wang)小魯表示。

他建(jian)議，逐步縮小公(gong)共服(fu)(fu)務差(cha)別，實現(xian)公(gong)共服(fu)(fu)務均等(deng)化，消除(chu)各(ge)個地(di)區之間(jian)，各(ge)級財政之間(jian)分配不均。“搞出一(yi)套(tao)權重體系來，隨著時(shi)間(jian)的(de)變化和(he)經濟發展逐漸調整這套(tao)權重體系，使得各(ge)地(di)方、各(ge)級政府之間(jian)的(de)分配更(geng)均衡更(geng)合理，要有這么一(yi)套(tao)標(biao)準。”

針對整體(ti)的經濟體(ti)制改革問題，財稅也(ye)是重要的切入(ru)點。

中國經濟體制改革(ge)研究會(hui)(hui)會(hui)(hui)長(chang)宋曉(xiao)梧(wu)說，“如果(guo)從建立完善的(de)社會(hui)(hui)主義市(shi)場經濟體系這個(ge)角度出發(fa)，可以從兩方面(mian)入手：一個(ge)方面(mian)是(shi)收入分配體制，一個(ge)方面(mian)是(shi)發(fa)揮市(shi)場配置(zhi)資源的(de)基礎作用。”

宋曉梧說，地方政府(fu)(fu)現在是公司(si)化(hua)，宏觀調(diao)控就(jiu)變(bian)成了中央政府(fu)(fu)調(diao)控地方政府(fu)(fu)，而(er)不是調(diao)控企業。

“比如地方(fang)公(gong)司(si)化(hua)的競(jing)爭局(ju)面和(he)中央財(cai)權、事權，你如果(guo)讓他搞基本公(gong)共服務均等化(hua)，那這是(shi)全國(guo)標準？還是(shi)地方(fang)標準？這都涉及到中央和(he)地方(fang)的財(cai)稅關系。”

在他看來(lai)，這兩個大問題都會涉(she)及(ji)到利益，屬于“碰硬”的(de)問題，而這都離不開財稅(shui)體制(zhi)。