每經編(bian)輯｜每經記者 周洲 發自(zi)浙江莫干山(shan)    

每經記者 周洲 發自浙江莫干山

財(cai)稅領域的話題在這次(ci)的莫干山會(hui)議上也是一(yi)大焦點。

為(wei)改(gai)變上世紀八、九十年代中央財(cai)(cai)政(zheng)在(zai)國民(min)收入和全國財(cai)(cai)政(zheng)收入比例過低(di)、財(cai)(cai)政(zheng)支出大(da)的局面，1994年的分稅制(zhi)改(gai)革(ge)，在(zai)中央政(zheng)府(fu)與地方政(zheng)府(fu)之(zhi)間進行(xing)了(le)事(shi)權(quan)與財(cai)(cai)權(quan)的重新劃分。但從現在(zai)政(zheng)府(fu)間的財(cai)(cai)政(zheng)關系來看(kan)，多位(wei)官(guan)員和學者認為(wei)，中央、省、市縣之(zhi)間的職責尤其是(shi)省級以下政(zheng)府(fu)財(cai)(cai)力分配框架(jia)不明晰，財(cai)(cai)權(quan)和事(shi)權(quan)劃分甚至出現背(bei)離。

南(nan)京大學經濟學院(yuan)院(yuan)長沈(shen)坤榮認為(wei)，中央和地(di)方財稅(shui)關(guan)系問(wen)題并不(bu)是比(bi)例(li)多少的(de)(de)(de)問(wen)題，而是財權(quan)(quan)(quan)和事(shi)權(quan)(quan)(quan)的(de)(de)(de)對等問(wen)題。“所承擔的(de)(de)(de)事(shi)權(quan)(quan)(quan)跟應有的(de)(de)(de)財權(quan)(quan)(quan)不(bu)匹配，政府(fu)行(xing)為(wei)就會走向異化。最近出現的(de)(de)(de)部分(fen)地(di)方政府(fu)行(xing)為(wei)扭曲都跟財權(quan)(quan)(quan)事(shi)權(quan)(quan)(quan)不(bu)匹配相(xiang)關(guan)。”

沈(shen)坤榮認為(wei)，改革最終(zhong)的落(luo)腳(jiao)點是(shi)政府(fu)定位問題，并建議(yi)根據各(ge)地的發展階段，討論各(ge)地財稅征收與支出的標準。

理順中央和地方財稅關系

按(an)照(zhao)分(fen)稅制(zhi)改革方(fang)案，中央將(jiang)稅收(shou)體制(zhi)變為生產性稅收(shou)體制(zhi)，通過征收(shou)增值(zhi)稅，將(jiang)增值(zhi)稅的(de)75%收(shou)歸中央，地(di)(di)(di)方(fang)分(fen)得25%。地(di)(di)(di)方(fang)稅收(shou)基數(shu)全部返(fan)還(huan)，按(an)照(zhao)1：0.3系(xi)數(shu)返(fan)還(huan)辦法激勵(li)地(di)(di)(di)方(fang)增收(shou)。核(he)心原則是“保地(di)(di)(di)方(fang)利益，中央財政取(qu)之有(you)度”。中央政府(fu)負(fu)責國防、外交(jiao)、轉移支付、戰略性開(kai)發等(deng)(deng)預(yu)算開(kai)支，而地(di)(di)(di)方(fang)政府(fu)則負(fu)責提供普通教育、醫療等(deng)(deng)公共服(fu)務(wu)。

中國(guo)政府(fu)(fu)五級機構中央、省、市(shi)、縣、鄉(xiang)中，省以下(xia)政府(fu)(fu)層(ceng)層(ceng)向(xiang)上集中資金，基本事權卻有所下(xia)移，特別是縣、鄉(xiang)兩級政府(fu)(fu)。“這(zhe)在很大程度上加劇了基層(ceng)政府(fu)(fu)財(cai)政困難。有的(de)地方政府(fu)(fu)實(shi)在是交(jiao)不起這(zhe)個稅，所以會出現很扭曲(qu)的(de)異化行為(wei)。”沈(shen)坤(kun)榮稱(cheng)。基層(ceng)政府(fu)(fu)只(zhi)能在省內(nei)充分發揮(hui)“靈(ling)活性”，用爭項(xiang)目、爭資金、跑貸(dai)款、舉債增加財(cai)政收入。

沈坤(kun)榮認為，地方政府行為異(yi)化扭曲的根本原因(yin)不(bu)在稅收比(bi)例分配(pei)，而在結構，這涉及到(dao)財(cai)權(quan)和事(shi)權(quan)的對等問(wen)題。“如果說財(cai)權(quan)和事(shi)權(quan)不(bu)對等，純粹講比(bi)例，沒有(you)太(tai)大意義(yi)。所承(cheng)擔的事(shi)權(quan)跟應有(you)的財(cai)權(quan)不(bu)匹配(pei)，政府行為就(jiu)會走向(xiang)異(yi)化。”

沈坤榮稱(cheng)，下一步改(gai)革的(de)重點，應是改(gai)變中央(yang)和地方現有的(de)財稅關(guan)系(xi)，中央(yang)政府適當上收事權，走向良性發展(zhan)的(de)路徑。

建立地(di)方(fang)政(zheng)府財政(zheng)支出標準

“財稅(shui)改革最終問題要回到政府(fu)定位。”沈坤榮稱(cheng)，如果政府(fu)是(shi)全(quan)能(neng)政府(fu)，不是(shi)一(yi)個(ge)有(you)限(xian)政府(fu)，那么再多的(de)財政收入也(ye)不夠(gou)支出的(de)。“政府(fu)定位需要帶些市場導向，落腳點在(zai)建(jian)立(li)有(you)限(xian)政府(fu)。建(jian)立(li)有(you)限(xian)政府(fu)的(de)前(qian)提是(shi)建(jian)立(li)有(you)效政府(fu)，這(zhe)樣才能(neng)進行公共管(guan)理。”

他認(ren)為，現在的(de)問題是(shi)中(zhong)央(yang)政(zheng)府(fu)和地方(fang)政(zheng)府(fu)定位不同。“中(zhong)央(yang)政(zheng)府(fu)可能定位比較(jiao)準確，地方(fang)政(zheng)府(fu)卻可能為實現自己的(de)目標扭曲行為。”

從對企業(ye)的(de)(de)政(zheng)(zheng)府行為來看，基層跟上(shang)面定位不一樣。比(bi)如，鄉里(li)希望(wang)企業(ye)出錢辦幼(you)兒園，鎮(zhen)里(li)的(de)(de)訴求是企業(ye)給修路，縣里(li)主要(yao)(yao)想完成稅收(shou)任務，市一級的(de)(de)考慮要(yao)(yao)完成環評，省級則要(yao)(yao)看產(chan)業(ye)政(zheng)(zheng)策。“政(zheng)(zheng)府的(de)(de)財政(zheng)(zheng)收(shou)支需要(yao)(yao)建立標準，制定規(gui)則。”沈(shen)坤榮說。

但這也是下一(yi)步改革的難點，因為(wei)東(dong)中西部發展階段不一(yi)樣。“沿(yan)海地區要(yao)好一(yi)些，市場力量(liang)更強(qiang)；中西部有些地區剛剛開始工業(ye)化，有些進入工業(ye)化快速發展期，資源約(yue)束還(huan)沒開始。”沈坤(kun)榮建議，建立地方財政支出(chu)標(biao)準、完(wan)善稅(shui)制(zhi)，需要(yao)在大博弈下分類(lei)指(zhi)導、遞進推進，而不應一(yi)刀切。