每經編輯(ji)｜張(zhang)茉(mo)楠    

◎張茉楠 （國家信息中心預測部世界經濟(ji)研究室副主任）

中國(guo)的(de)經濟體制(zhi)改(gai)革(ge)，實際上是一個分(fen)權(quan)的(de)過程(cheng)。一方面(mian)，通過市場化，政(zheng)府逐(zhu)步(bu)退出競(jing)(jing)爭(zheng)性(xing)領域，使其(qi)資源配置主要由價格和競(jing)(jing)爭(zheng)機制(zhi)實現(xian)；另一方面(mian)，在政(zheng)府體制(zhi)內部，中央逐(zhu)步(bu)向地方放權(quan)，無論是早期的(de)財政(zheng)包(bao)干制(zhi)，還(huan)是后(hou)來(lai)的(de)分(fen)稅制(zhi)，都使地方擁有一定程(cheng)度(du)的(de)自主權(quan)。

但是(shi)這種分(fen)(fen)權(quan)還只是(shi)局(ju)部的分(fen)(fen)權(quan)，或者說是(shi)一(yi)種不徹底的分(fen)(fen)權(quan)改革。首(shou)先，中(zhong)國(guo)(guo)式財政(zheng)(zheng)分(fen)(fen)權(quan)并(bing)沒有賦予地方(fang)獨立的稅權(quan)。其次，中(zhong)國(guo)(guo)式財政(zheng)(zheng)分(fen)(fen)權(quan)沒有在(zai)地方(fang)層次上形成水平制衡，這就意味著中(zhong)國(guo)(guo)式財政(zheng)(zheng)分(fen)(fen)權(quan)，并(bing)不是(shi)在(zai)一(yi)個公共財政(zheng)(zheng)的架構下進行的分(fen)(fen)權(quan)，而僅(jin)僅(jin)是(shi)在(zai)一(yi)個等級(ji)管(guan)理體(ti)系中(zhong)的權(quan)力劃(hua)分(fen)(fen)。

回顧改革開放30多年來政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)體(ti)制(zhi)變遷(qian)歷程，政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)管理體(ti)制(zhi)，是處理中央政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)與地(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)之間(jian)以(yi)及地(di)方各(ge)級(ji)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)間(jian)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)分配關(guan)系的一項基本制(zhi)度，其(qi)核心問題(ti)是明確(que)各(ge)級(ji)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)之間(jian)支(zhi)出責(ze)任和收入(ru)劃分。

改革開(kai)放30多(duo)年(nian)來，地方財政(zheng)收(shou)(shou)支(zhi)經歷了由"盈(ying)余(yu)剪刀(dao)"向"赤(chi)字(zi)剪刀(dao)"的(de)(de)轉變。1994年(nian)是中國(guo)經濟改革分水嶺(ling)，出臺了很多(duo)重大(da)政(zheng)策，經濟也隨之發生(sheng)了一些(xie)結構性(xing)變化。1994年(nian)的(de)(de)分稅(shui)制改革清晰地界定了中央和地方政(zheng)府(fu)的(de)(de)稅(shui)基和稅(shui)收(shou)(shou)分成(cheng)比例，影響深遠(yuan)。

1994年稅(shui)制(zhi)改革以來，中央和地方(fang)政府的"財(cai)政收支倒掛"現象比較嚴(yan)重，特別是在"GDP增長競標賽"與過(guo)度(du)競爭背景下(xia)，地方(fang)政府紛紛尋找其(qi)他財(cai)源(yuan)以彌補(bu)收支失衡，因此，土(tu)地財(cai)政成為地方(fang)財(cai)政的普遍(bian)模(mo)式，預(yu)算約束軟(ruan)化問題(ti)日益嚴(yan)重。

2008年金(jin)(jin)融(rong)危機以(yi)來，以(yi)地(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府為主導的(de)投(tou)資(zi)擴張(zhang)，使得對(dui)資(zi)金(jin)(jin)有(you)饑渴癥的(de)地(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府通過表外(wai)貸款、銀行間債務融(rong)資(zi)等形(xing)式與其對(dui)接，大(da)量資(zi)金(jin)(jin)流向地(di)方(fang)(fang)融(rong)資(zi)平臺、房地(di)產(chan)貸款，這樣一方(fang)(fang)面導致了(le)(le)包(bao)括政(zheng)(zheng)府、企業以(yi)及(ji)(ji)金(jin)(jin)融(rong)機構在內的(de)所有(you)部門負債率大(da)幅上升，資(zi)產(chan)負債表出(chu)現(xian)了(le)(le)明顯惡化；另一方(fang)(fang)面，大(da)量增量資(zi)金(jin)(jin)投(tou)向投(tou)資(zi)驅動型(xing)領域，造成(cheng)了(le)(le)普遍性的(de)結構性產(chan)能過剩，也(ye)導致了(le)(le)投(tou)資(zi)效率和資(zi)源(yuan)配置效率的(de)大(da)幅降(jiang)低，以(yi)及(ji)(ji)財政(zheng)(zheng)資(zi)源(yuan)的(de)錯配。

未來(lai)必須(xu)從導(dao)致(zhi)這些問題的(de)(de)根(gen)源(yuan)入手，以(yi)(yi)(yi)(yi)化解潛在風險。下(xia)一(yi)步應以(yi)(yi)(yi)(yi)推動財(cai)政(zheng)(zheng)分權(quan)(quan)(quan)改革(ge)為重點。所謂(wei)財(cai)政(zheng)(zheng)分權(quan)(quan)(quan)是指中(zhong)央(yang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)給予(yu)地(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)一(yi)定的(de)(de)稅(shui)收權(quan)(quan)(quan)和支(zhi)出責任范圍(wei)，允許地(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)自主決定其預(yu)算(suan)支(zhi)出規模和結構。中(zhong)國需要(yao)重新調整(zheng)中(zhong)央(yang)地(di)方(fang)(fang)財(cai)權(quan)(quan)(quan)事權(quan)(quan)(quan)分配，逐漸(jian)改變以(yi)(yi)(yi)(yi)地(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)融(rong)資(zi)(zi)平臺為主體，以(yi)(yi)(yi)(yi)土地(di)儲備作為抵押支(zhi)持，以(yi)(yi)(yi)(yi)銀行信貸(dai)作為主要(yao)資(zi)(zi)金(jin)來(lai)源(yuan)的(de)(de)地(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)融(rong)資(zi)(zi)模式，開(kai)辟(pi)地(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)新的(de)(de)財(cai)源(yuan)來(lai)取代土地(di)財(cai)政(zheng)(zheng)。更加具(ju)有挑(tiao)戰(zhan)性的(de)(de)是要(yao)逐步建立全口(kou)徑財(cai)政(zheng)(zheng)預(yu)算(suan)，由(you)各級人大(da)審(shen)批包括一(yi)般財(cai)政(zheng)(zheng)預(yu)算(suan)、政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)性基金(jin)預(yu)算(suan)、完(wan)整(zheng)的(de)(de)國有企業資(zi)(zi)本經營(ying)預(yu)算(suan)在內的(de)(de)公共(gong)預(yu)算(suan)。

只有這(zhe)樣，才可能真正解決在中國式的財(cai)政分權體(ti)制和地方競爭體(ti)制雙(shuang)重(zhong)背(bei)景下、所導致的存量資產配(pei)置(zhi)扭曲和效率低下的深層次問題。

更進一步分(fen)析，中國(guo)(guo)財政(zheng)(zheng)與金融風險(xian)有著極(ji)為(wei)緊密(mi)的邏輯關系：因為(wei)中央和地(di)(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)之間(jian)的財權博弈(yi)(yi)，直接影響(xiang)到(dao)兩者間(jian)的對金融資(zi)(zi)(zi)(zi)源的博弈(yi)(yi)。從地(di)(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)的角度來講(jiang)，地(di)(di)方財政(zheng)(zheng)不能通過無限制(zhi)地(di)(di)撥款(kuan)來支持地(di)(di)方國(guo)(guo)有企(qi)業(ye)，只好從其(qi)他(ta)渠道(dao)為(wei)國(guo)(guo)有企(qi)業(ye)展開(kai)對資(zi)(zi)(zi)(zi)金資(zi)(zi)(zi)(zi)源的爭奪。各地(di)(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)紛紛將注意力轉(zhuan)向(xiang)金融資(zi)(zi)(zi)(zi)源，尤其(qi)是銀(yin)行(xing)體系信貸資(zi)(zi)(zi)(zi)源的控制(zhi)上(shang)來，這(zhe)必然會造成金融部門不良貸款(kuan)率(lv)的攀升(sheng)和資(zi)(zi)(zi)(zi)金配置效率(lv)的下降(jiang)。

毋庸置(zhi)疑，利(li)率(lv)市(shi)(shi)場(chang)(chang)化(hua)將成為影響中(zhong)國經濟(ji)金(jin)融格局的最重(zhong)要因素之一，但真正意義(yi)上(shang)的利(li)率(lv)市(shi)(shi)場(chang)(chang)化(hua)，絕不僅(jin)(jin)僅(jin)(jin)是(shi)放(fang)開(kai)利(li)率(lv)管制那么(me)簡單(dan)。當前，政(zheng)(zheng)府(fu)對(dui)金(jin)融資(zi)源的壟斷(duan)，使得整個金(jin)融市(shi)(shi)場(chang)(chang)分化(hua)和畸(ji)形利(li)率(lv)市(shi)(shi)場(chang)(chang)化(hua)改(gai)革的核心在于，要打破政(zheng)(zheng)府(fu)對(dui)金(jin)融資(zi)源的過度壟斷(duan)，向市(shi)(shi)場(chang)(chang)真正放(fang)權。如果(guo)政(zheng)(zheng)府(fu)不能(neng)主動放(fang)棄自己的支配力，市(shi)(shi)場(chang)(chang)力量就難(nan)有發揮的空間。

由于存在以中(zhong)央(yang)政府(fu)信(xin)(xin)用作為擔保(bao)的(de)隱性擔保(bao)機制，隨著金(jin)(jin)融管(guan)制的(de)進一步放松(song)，包括(kuo)銀行理財、銀信(xin)(xin)合作等規避利(li)率管(guan)制的(de)金(jin)(jin)融工具被大量創設出來(lai)，起到了繞(rao)開(kai)利(li)率管(guan)制、信(xin)(xin)貸控(kong)制的(de)作用。

這樣，一些政府擔保之(zhi)下的(de)(de)(de)(de)杠桿(gan)率(lv)極高(gao)的(de)(de)(de)(de) "風險(xian)資(zi)產(chan)"，很可能(neng)(neng)不但沒有(you)為(wei)高(gao)風險(xian)支(zhi)付高(gao)溢(yi)價(jia)，反而(er)享受了"無風險(xian)資(zi)產(chan)"的(de)(de)(de)(de)高(gao)信用(yong)和低成(cheng)本(ben)。大量的(de)(de)(de)(de)資(zi)金還可能(neng)(neng)繼續投向與政府相關的(de)(de)(de)(de)項目和資(zi)金回報率(lv)高(gao)的(de)(de)(de)(de)領域，金融資(zi)源的(de)(de)(de)(de)錯配局面并(bing)不會因貸款利(li)率(lv)放開而(er)根本(ben)性改變，實體企(qi)業特(te)別是(shi)中小企(qi)業融資(zi)可能(neng)(neng)依舊會非(fei)常困難。

就(jiu)國際(ji)經(jing)驗而言，在成熟市(shi)場(chang)經(jing)濟國家，利率市(shi)場(chang)化是(shi) "價高(gao)者(zhe)得"，而如果中(zhong)國不能(neng)(neng)真正(zheng)向市(shi)場(chang)讓渡對(dui)金融(rong)資源的(de)配置權，中(zhong)國利率市(shi)場(chang)化就(jiu)可(ke)能(neng)(neng)變成 "權重者(zhe)得"。從這(zhe)個(ge)意(yi)義上來說，利率市(shi)場(chang)化，實際(ji)上是(shi)對(dui)政(zheng)府放權的(de)倒逼(bi)。

因此(ci)，中(zhong)國必(bi)須解(jie)決財政分權(quan)和金(jin)融分權(quan)不(bu)徹底(di)所帶來的風險累積，中(zhong)國新一輪分權(quan)式改革(ge)勢在(zai)必(bi)行。