鄭秉(bing)文 圖片由(you)本人提供(gong)

編者按：

老(lao)有所(suo)依，40年時(shi)間，中國已(yi)經(jing)織就了(le)一張全球(qiu)最大的保障(zhang)網，從單(dan)位包辦到社(she)會保障(zhang)，社(she)保領域(yu)的改革奮勇(yong)前行。

同時，改(gai)革(ge)(ge)仍在(zai)繼續，尤其是(shi)黨的(de)(de)(de)十八大以來，社保(bao)領(ling)域(yu)(yu)的(de)(de)(de)改(gai)革(ge)(ge)明顯加(jia)快，一些重點領(ling)域(yu)(yu)的(de)(de)(de)改(gai)革(ge)(ge)破冰，站在(zai)改(gai)革(ge)(ge)開(kai)放40年的(de)(de)(de)關(guan)鍵(jian)時間節點上，未(wei)來社保(bao)領(ling)域(yu)(yu)的(de)(de)(de)改(gai)革(ge)(ge)之路又將如何走？

為此(ci)，《每(mei)日經濟新聞》（以下簡(jian)稱NBD）記者專(zhuan)訪了(le)中國社(she)保領(ling)域的資深專(zhuan)家中國社(she)科院世界社(she)保研(yan)究中心(xin)主任(ren)鄭秉文，解讀我國社(she)保的“前(qian)世今生”。

每經記者 李彪 每經編輯 王(wang)可然

近(jin)年社保改(gai)革步伐加快

NBD：改革開放40年，社保也伴隨著改革在前進(jin)，您(nin)(nin)覺得社保發展的過程中，有哪些領域的改革讓(rang)您(nin)(nin)印象深刻呢？

鄭秉文(wen)：改革開(kai)放40年，社會保(bao)障(zhang)主要是近20年的(de)發(fa)展(zhan)，因為(wei)1997年之前社保(bao)試點基本都在地方實(shi)行，碎片(pian)化比(bi)較嚴重，到(dao)了上世紀90年代末還是統(tong)一制(zhi)度(du)。1997年到(dao)2001年的(de)五項保(bao)險都開(kai)始實(shi)行制(zhi)度(du)統(tong)一，最后(hou)形(xing)成(cheng)了全(quan)國統(tong)一的(de)政策。所以這20年來(lai)是社會保(bao)障(zhang)制(zhi)度(du)真正發(fa)展(zhan)的(de)重要時期，有很多事情值得回憶(yi)。

在我印象當中，也(ye)有一些非常深刻的(de)(de)(de)事(shi)情，由于體(ti)制(zhi)的(de)(de)(de)原因，是(shi)很難解決(jue)的(de)(de)(de)。比如社(she)會保險基金征繳(jiao)體(ti)制(zhi)，從(cong)上世(shi)紀90年代(dai)初地(di)方開(kai)始試點，社(she)保基金的(de)(de)(de)征繳(jiao)體(ti)制(zhi)就是(shi)碎片化的(de)(de)(de)，分成社(she)保征繳(jiao)和稅務(wu)征繳(jiao)兩大塊，有的(de)(de)(de)省份是(shi)社(she)保部門(men)，有的(de)(de)(de)省份是(shi)稅務(wu)部門(men)。

1999年(nian)(nian)，在(zai)起(qi)草和(he)制(zhi)定(ding)《社(she)會(hui)(hui)保(bao)險(xian)(xian)基金征繳條例(li)》的(de)過程中，稅務部(bu)門(men)和(he)社(she)保(bao)部(bu)門(men)就爭(zheng)執不(bu)下，最后(hou)征繳暫行條例(li)在(zai)這(zhe)(zhe)個(ge)問題(ti)上沒有(you)得到(dao)解決(jue)，只是(shi)籠統地規(gui)定(ding)，每個(ge)省(sheng)份由一個(ge)部(bu)門(men)來(lai)征繳，具體由各省(sheng)份自己選(xuan)擇并決(jue)定(ding)。這(zhe)(zhe)是(shi)第(di)一次也是(shi)第(di)一個(ge)回(hui)合。第(di)二個(ge)回(hui)合是(shi)2006年(nian)(nian)到(dao)2010年(nian)(nian)長達4年(nian)(nian)的(de)《社(she)會(hui)(hui)保(bao)險(xian)(xian)法》的(de)起(qi)草過程。整個(ge)過程我基本都參與(yu)了(le)(le)(le)，在(zai)勞動(dong)社(she)會(hui)(hui)保(bao)障部(bu)階段、在(zai)國務院法制(zhi)辦階段沒有(you)得到(dao)解決(jue)，還(huan)是(shi)僵(jiang)持不(bu)下，到(dao)了(le)(le)(le)全(quan)國人(ren)(ren)大(da)(da)的(de)階段，雖然當時全(quan)國人(ren)(ren)大(da)(da)立(li)法部(bu)門(men)對(dui)解決(jue)這(zhe)(zhe)個(ge)問題(ti)的(de)熱情(qing)很(hen)高，但(dan)是(shi)，在(zai)全(quan)國人(ren)(ren)大(da)(da)階段同樣(yang)面臨(lin)著非常激烈的(de)討論(lun)，最后(hou)社(she)會(hui)(hui)保(bao)險(xian)(xian)法通過，這(zhe)(zhe)個(ge)問題(ti)還(huan)是(shi)沒有(you)解決(jue)。第(di)三(san)個(ge)回(hui)合是(shi)3年(nian)(nian)前營改增時又(you)提出(chu)了(le)(le)(le)這(zhe)(zhe)個(ge)問題(ti)，又(you)產生了(le)(le)(le)爭(zheng)論(lun)。今(jin)年(nian)(nian)3月全(quan)國兩會(hui)(hui)通過國家(jia)機構改革方案后(hou)這(zhe)(zhe)個(ge)論(lun)證才算塵埃落定(ding)。

從(cong)雙重征繳(jiao)20年來(lai)的(de)(de)(de)結果就可以看(kan)出(chu)這(zhe)樣(yang)一個問題：我國的(de)(de)(de)社會(hui)保障體制改革是(shi)非常難的(de)(de)(de)，正如(ru)總理(li)講(jiang)的(de)(de)(de)那樣(yang)，觸(chu)動體制、觸(chu)動利益比觸(chu)動靈魂還要(yao)難。我的(de)(de)(de)印象是(shi)非常深刻的(de)(de)(de)，20年來(lai)，雙重征繳(jiao)體制的(de)(de)(de)過(guo)程，歷歷在目。

NBD：黨的(de)(de)(de)十(shi)八大以(yi)來，我國社(she)保領域(yu)的(de)(de)(de)改(gai)革步伐是不是明(ming)顯加(jia)快了，未來改(gai)革的(de)(de)(de)方向(xiang)在哪呢？

鄭秉文：黨(dang)的十八(ba)大以來，我國社保改革步(bu)伐確實是明(ming)顯加快(kuai)了。

有的(de)(de)(de)(de)是(shi)(shi)改(gai)革(ge)非常明(ming)確(que)的(de)(de)(de)(de)，比(bi)如說十(shi)八屆三中全會(hui)通過的(de)(de)(de)(de)《中共中央關于全面深(shen)化改(gai)革(ge)若干重大(da)問題(ti)的(de)(de)(de)(de)決(jue)(jue)定(ding)》是(shi)(shi)改(gai)革(ge)開放以來我(wo)們黨(dang)通過的(de)(de)(de)(de)最(zui)好的(de)(de)(de)(de)文(wen)件之一，里面對社會(hui)保障體(ti)制的(de)(de)(de)(de)改(gai)革(ge)作出的(de)(de)(de)(de)那些決(jue)(jue)定(ding)，無論從(cong)學術角度(du)講，還是(shi)(shi)符合國(guo)情(qing)的(de)(de)(de)(de)角度(du)講，還是(shi)(shi)經濟體(ti)制改(gai)革(ge)和(he)社會(hui)體(ti)制改(gai)革(ge)來講，都是(shi)(shi)非常好的(de)(de)(de)(de)，但問題(ti)在(zai)(zai)于如何落實(shi)、何時落實(shi)、是(shi)(shi)否落實(shi)。最(zui)突出的(de)(de)(de)(de)一個(ge)印象，就是(shi)(shi)社會(hui)保險費(fei)雙重體(ti)制征(zheng)繳問題(ti)，在(zai)(zai)今年兩會(hui)發布的(de)(de)(de)(de)國(guo)家機構改(gai)革(ge)方(fang)案當中終于落實(shi)了(le)，統一由稅(shui)務部門來征(zheng)繳并(bing)且國(guo)稅(shui)和(he)地稅(shui)合并(bing)，我(wo)覺得(de)這(zhe)(zhe)個(ge)改(gai)革(ge)力度(du)太大(da)了(le)，這(zhe)(zhe)是(shi)(shi)敢碰硬的(de)(de)(de)(de)。這(zhe)(zhe)說明(ming)中央下決(jue)(jue)心了(le)，這(zhe)(zhe)也是(shi)(shi)十(shi)八大(da)以來，為什(shen)么我(wo)們各項領域改(gai)革(ge)步伐那么大(da)的(de)(de)(de)(de)重要的(de)(de)(de)(de)原因。

現在(zai)“三步(bu)走”策略是(shi)穩健(jian)的

NBD：近(jin)年(nian)來，有些省份養老保險基(ji)金(jin)的收不抵支問(wen)題(ti)愈發嚴峻，是(shi)什么原因造成的呢？如何保障基(ji)金(jin)制度(du)的可(ke)持續呢？

鄭秉文：在(zai)十幾(ji)年以(yi)前，導(dao)致(zhi)社(she)會保(bao)險(xian)基金(jin)收不抵支的原因(yin)有(you)很多，各種(zhong)原因(yin)都(dou)發揮一些(xie)作用，比如說老(lao)工業基地退(tui)休工人比較集中，同時，基地的財政收入(ru)又不太好，那么對基金(jin)的收不抵支是有(you)威(wei)脅的。但是，這些(xie)因(yin)素，隨著經濟的發展，影響越來越小了(le)。

影(ying)(ying)響(xiang)收不抵支的(de)(de)因素(su)，逐漸地(di)(di)(di)、越來越明(ming)顯地(di)(di)(di)由人口(kou)(kou)的(de)(de)流動(dong)造成(cheng)，本(ben)來十幾年(nian)以前(qian)人口(kou)(kou)的(de)(de)流動(dong)規模不是(shi)很(hen)(hen)大，社(she)保(bao)制度(du)覆蓋(gai)面也不是(shi)很(hen)(hen)大，所以人口(kou)(kou)流動(dong)的(de)(de)因素(su)對(dui)社(she)保(bao)基金(jin)造成(cheng)的(de)(de)影(ying)(ying)響(xiang)沒有(you)現在(zai)這(zhe)么(me)大。現在(zai)毫無疑問，人口(kou)(kou)流動(dong)使地(di)(di)(di)區(qu)之間(jian)社(she)保(bao)基金(jin)失衡成(cheng)為(wei)一個主要的(de)(de)原因，經濟(ji)(ji)落后地(di)(di)(di)區(qu)人口(kou)(kou)勞(lao)動(dong)力都流向經濟(ji)(ji)發達的(de)(de)地(di)(di)(di)區(qu)，因為(wei)發達地(di)(di)(di)區(qu)的(de)(de)收入比(bi)較高，這(zhe)是(shi)市場經濟(ji)(ji)規律(lv)的(de)(de)結果，是(shi)勞(lao)動(dong)力市場的(de)(de)自然(ran)規律(lv)。

那(nei)么面對勞動(dong)(dong)力流動(dong)(dong)的規律，如何(he)改革我們的社(she)保制度，讓它適應人口流動(dong)(dong)的客觀要求，這(zhe)是非(fei)常重要的。

為(wei)什么(me)人口流(liu)動(dong)就(jiu)不(bu)(bu)利于社保基金(jin)(jin)均衡(heng)(heng)(heng)發展，對(dui)于有些(xie)地區基金(jin)(jin)平衡(heng)(heng)(heng)造成了(le)威脅？因為(wei)統(tong)籌層(ceng)次(ci)低，如果實現全(quan)國(guo)統(tong)籌的(de)話，就(jiu)不(bu)(bu)存在(zai)(zai)這個(ge)問題。任何國(guo)家經(jing)濟(ji)發展也都或(huo)多(duo)或(huo)少存在(zai)(zai)一些(xie)地區發展不(bu)(bu)平衡(heng)(heng)(heng)，包括美國(guo)的(de)經(jing)濟(ji)也不(bu)(bu)是(shi)全(quan)國(guo)完(wan)全(quan)一致(zhi)，在(zai)(zai)美國(guo)北部(bu)和東北部(bu)就(jiu)比較發達，南部(bu)尤其西南部(bu)就(jiu)相對(dui)落(luo)后。但是(shi)，美國(guo)不(bu)(bu)存在(zai)(zai)養老保險基金(jin)(jin)地區失衡(heng)(heng)(heng)的(de)問題，它的(de)統(tong)籌層(ceng)次(ci)是(shi)全(quan)國(guo)統(tong)籌，基金(jin)(jin)是(shi)由聯邦政府來掌控，最后由聯邦政府來進行統(tong)一使(shi)用(yong)。中國(guo)不(bu)(bu)一樣，統(tong)籌層(ceng)次(ci)低，社保基金(jin)(jin)在(zai)(zai)人口流(liu)動(dong)的(de)沖擊下，失衡(heng)(heng)(heng)現象是(shi)必然的(de)。所以我覺(jue)得解(jie)決地區失衡(heng)(heng)(heng)的(de)根(gen)本措施就(jiu)是(shi)實現全(quan)國(guo)統(tong)籌。

中(zhong)央(yang)非常清楚，統(tong)籌層(ceng)(ceng)次(ci)就(jiu)連省(sheng)級水平也沒(mei)達(da)到(dao)，所以明確提出，在(zai)(zai)2020年(nian)實(shi)(shi)現省(sheng)級統(tong)籌。為了(le)解決(jue)地(di)區(qu)失衡(heng)問(wen)題(ti)，我(wo)們(men)今年(nian)7月1日實(shi)(shi)施了(le)一個重(zhong)要的(de)(de)政策(ce)就(jiu)是實(shi)(shi)施中(zhong)央(yang)調(diao)劑(ji)(ji)制度，中(zhong)央(yang)調(diao)劑(ji)(ji)制度對社保(bao)基金(jin)地(di)區(qu)失衡(heng)起到(dao)比較明顯的(de)(de)緩解的(de)(de)作用(yong)。如(ru)果說調(diao)劑(ji)(ji)制度是第一步(bu)，那么2020年(nian)實(shi)(shi)現省(sheng)級統(tong)籌就(jiu)是第二步(bu)，最(zui)終(zhong)實(shi)(shi)現全國統(tong)籌就(jiu)是第三(san)步(bu)。這(zhe)是解決(jue)我(wo)們(men)統(tong)籌層(ceng)(ceng)次(ci)低和基金(jin)地(di)區(qu)失衡(heng)的(de)(de)重(zhong)要的(de)(de)“三(san)步(bu)走(zou)”的(de)(de)策(ce)略(lve)(lve)，盡管“三(san)步(bu)走(zou)”的(de)(de)時間可能(neng)拉得(de)很長，但(dan)是我(wo)覺得(de)也是符合國情(qing)的(de)(de)，例(li)如(ru)，在(zai)(zai)某些基金(jin)沉淀(dian)大省(sheng)，要是一下子(zi)實(shi)(shi)現全國統(tong)籌，恐怕也存在(zai)(zai)抵(di)觸情(qing)緒，所以現在(zai)(zai)“三(san)步(bu)走(zou)”的(de)(de)策(ce)略(lve)(lve)是穩健的(de)(de)。

地區(qu)間的(de)(de)養(yang)老基(ji)金失衡，個(ge)別地區(qu)收不抵支問題(ti)越來越嚴重，基(ji)金穿底(di)(di)，后(hou)果是(shi)(shi)非常明顯(xian)的(de)(de)。比(bi)如說，給財政(zheng)(zheng)帶來嚴重的(de)(de)風險(xian)，財政(zheng)(zheng)補貼逐年(nian)增(zeng)加(jia)，去年(nian)僅對城鎮(zhen)職工養(yang)老保險(xian)制度(du)(du)就補貼8004億元，這(zhe)(zhe)樣的(de)(de)“軟約(yue)束(shu)制度(du)(du)”在全(quan)世界也是(shi)(shi)沒(mei)有的(de)(de)，中國(guo)(guo)是(shi)(shi)唯(wei)一(yi)(yi)的(de)(de)一(yi)(yi)家(jia)(jia)。所有國(guo)(guo)家(jia)(jia)的(de)(de)社會養(yang)老保險(xian)制度(du)(du)，都是(shi)(shi)通過調整參數(shu)或者結(jie)構性改革來實(shi)現的(de)(de)，沒(mei)有國(guo)(guo)家(jia)(jia)是(shi)(shi)財政(zheng)(zheng)“公式(shi)的(de)(de)約(yue)束(shu)”完(wan)全(quan)兜底(di)(di)的(de)(de)，在制度(du)(du)設計上，這(zhe)(zhe)顯(xian)然是(shi)(shi)“落后(hou)”的(de)(de)，也是(shi)(shi)不可持續(xu)的(de)(de)。

NBD：和國(guo)外(wai)相比，我國(guo)社會保障制度優勢在哪呢(ni)，國(guo)外(wai)有哪些(xie)值(zhi)得(de)借鑒的經(jing)驗呢(ni)？

鄭秉文：與國外相比中國最大(da)的(de)(de)一個優勢(shi)就是(shi)(shi)(shi)舉國體(ti)制。比如我剛(gang)才(cai)講的(de)(de)社會保險制度(du)出(chu)現問題了，財政可以不(bu)遺余(yu)力地來進行介入(ru)、干預、補償，這個方面(mian)我們是(shi)(shi)(shi)做的(de)(de)是(shi)(shi)(shi)很好的(de)(de)。在(zai)(zai)全(quan)球幾次金融危機期間(jian)，我們的(de)(de)財政體(ti)制都發揮(hui)了非(fei)常(chang)好的(de)(de)支持作用。但這樣也存在(zai)(zai)一個問題，就是(shi)(shi)(shi)決策存在(zai)(zai)“拍腦袋”的(de)(de)因素。

發(fa)達國家社(she)保(bao)制(zhi)度(du)的(de)經驗就是(shi)科(ke)學(xue)決(jue)策，科(ke)學(xue)決(jue)策的(de)基(ji)礎就是(shi)預測，對(dui)人口、經濟發(fa)展、移民等諸多的(de)制(zhi)度(du)外因素的(de)預測，有了預測作為基(ji)礎，就可以對(dui)制(zhi)度(du)進行精算。制(zhi)度(du)未來能夠運轉到什(shen)(shen)么時候，收(shou)入和支出(chu)是(shi)否出(chu)現(xian)(xian)缺口，需要提前(qian)多少(shao)年調整什(shen)(shen)么參數等，這(zhe)(zhe)些是(shi)決(jue)策科(ke)學(xue)化的(de)體現(xian)(xian)，沒有這(zhe)(zhe)些，決(jue)策科(ke)學(xue)化是(shi)空中樓閣，風險就會(hui)(hui)隱(yin)藏起(qi)來，時機來了就會(hui)(hui)出(chu)現(xian)(xian)問題(ti)。

所以(yi)與國外(wai)相(xiang)比，我(wo)們(men)的(de)優勢是(shi)舉國體制，我(wo)們(men)的(de)問題是(shi)加強決策科學化(hua)，我(wo)們(men)的(de)前進方向應該是(shi)借鑒(jian)發達國家的(de)先進經驗，盡快把(ba)精算技(ji)術、養(yang)老(lao)金(jin)技(ji)術等(deng)很好(hao)地引入到我(wo)們(men)社保制度當中來。