每經評論員 傅克友

近日，《北京城市總體規劃（2016年~2030年）》草案編制完成，開始公開征求意見。

上述規劃緊緊牽住疏解非首都功能這個牛鼻子，著力破解“大城市病”，旨在提高城市治理能力，也由此描繪了北京作為國家首都和邁向國際一流和諧宜居之都的規劃藍圖。

其中引人注目的是，到2020年，北京的人口規模控制在2300萬，然后長期穩定在2300萬。與此同時，城鄉建設用地規模，在2020年減至2860平方公里左右，到2030年減至2760平方公里左右。

顯然，在這個總體規劃中，控制人口規模，被作為破解北京“大城市病”的重要途徑。在很大程度上，人口的增長帶來了交通擁堵的壓力，催生了房地產價格的飛漲，超過了現有城市功能的負荷，從而被認為是“大城市病”的根源。

在這個邏輯下，如果能夠控制人口規模，那么就可以緩解“大城市病”，并為最終治理“大城市病”換取時間、創造空間。

問題在于：早在2012年末，北京市常住人口就已經達到2069.3萬，據北京市統計局介紹，2016年末北京市常住人口為2172.9萬人。由此看來，到2020年，北京的人口規模是否能夠控制在2300萬，并且在之后長期穩定在2300萬，這恐怕是一個存疑或者說需要斟酌的問題。

畢竟，城市總體規劃描繪的是一個城市整體性、框架性、長遠性的具有戰略意義的藍圖，經法定程序批準之后，成為下一步編制詳細規劃的依據。總規確定北京人口規模控制在2300萬，那么其他的詳細規劃也會以此為依據進行建設。如果到時候北京的人口規模超過2300萬，那么就會對現實的城市功能形成一定的考驗。

也就是說，如果計劃趕不上變化快，在規劃上嚴格上限的封閉式人口控制，未必能夠緩解“大城市病”，反而有可能帶來一定的副作用。事實上，現在很多大城市的“大城市病”，都是這么來的——等到“大城市病”發生的時候，才發現當初的規劃已經遠遠不夠了。

以北京為例，《北京城市總體規劃（2004年~2020年）》實施近10年，當時制定的人口規模為1800萬人，但這一數字早已經被突破。當初總體規劃對人口規模的預估不足，城市建設沒有跟上，基礎設施配套缺乏，可能也是北京患上“大城市病”的一個重要原因。

那么，今天在總體規劃中，對于北京的人口規模，可否更開放一些，留下更大的余地呢？

中國大城市的人口太多了嗎？對這個問題的回答，其實關系到中國新型城鎮化道路的選擇，它取決于我們對大城市特別是大城市人口規模的態度。北京總體規劃的人口控制，給出了一種相對否定的態度。

然而，國際經驗表明，人口向大城市（群）集聚是普遍規律，特別是進入到城市群發展的城市化中后期。相比之下，中國大城市包括北京的人口規模，不是太大，而是過小了。

從人口密度看，在東京、首爾、孟買、墨西哥、上海、北京等國際六大都市區中，北京以2583人/平方公里居倒數第一；從人均GDP看，北京雖在國內領先，但遠低于國際先進城市；從經濟承載力看，北京的經濟規模和北京與中國其他地區的人均收入差距，具有吸引外來人口流入的強大引力。

清華大學蔡繼明教授據此認為，北京都市區的人口規模還有一定的提升空間，最終可達3600萬人左右。在這樣的情況下，北京要將人口規模控制在2300萬，恐怕是個較難完成的任務。

事實上，“大城市病”的原因表面看是人口規模過大，但真正的原因則是人口分布失衡。比如，北京核心區域人口過密，主要集中在面積狹小的五環內。另外，北京交通擁堵，與軌道交通建設滯后也密切相關。比如，東京都市圈軌道交通出行比例為59.6%，東京市區更是高達78.4%，而北京這一比例僅為22.7%。

另一方面，北京“大城市病”特別突出，和中國超大城市太少、北京占據資源太多也不無關系。如果要減輕北京的人口壓力，更好的途徑恐怕不是高筑壁壘，而是完善中國城市群格局，增加超大城市的數量。

以控制人口規模來治理“大城市病”，其實在一定程度上是錯把伴生現象當做因果關系。按經濟學家周其仁的說法，“我們看到密度就頭大，希望回到人口低密度狀態去。”這顯然解決不了問題。要知道，治理“大城市病”，是為了讓城市生活更美好，而不是將更多的人口拒之門外。