徐宗威

實(shi)行(xing)PPP政(zheng)策，通(tong)過政(zheng)府和社(she)會(hui)資(zi)本合作，擴大基(ji)礎(chu)設施和公用事業投資(zi)，是當前做(zuo)實(shi)穩定(ding)增長(chang)的(de)一項(xiang)重要工作。但如(ru)何(he)確(que)定(ding)項(xiang)目的(de)數量(liang)，如(ru)何(he)確(que)定(ding)投資(zi)的(de)規模，如(ru)何(he)確(que)定(ding)項(xiang)目的(de)領域，如(ru)何(he)保障PPP政(zheng)策的(de)長(chang)期有序(xu)發展(zhan)，成(cheng)為全(quan)社(she)會(hui)關注的(de)問題。

今年，財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)部(bu)發布了《政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)和社會資(zi)本合作項目(mu)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)承受(shou)能力論證指引》，做出(chu)了對全國PPP項目(mu)進行財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)承受(shou)能力評估的部(bu)門規(gui)定(ding)，這既是(shi)一個政(zheng)(zheng)(zheng)策導向，也是(shi)一個穩妥和可行的措施辦法。貫徹(che)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)承受(shou)能力評估制(zhi)度，是(shi)對PPP政(zheng)(zheng)(zheng)策最有力的支撐和保護。

第一(yi)，這(zhe)一(yi)規定表明了政(zheng)府(fu)的(de)(de)(de)(de)責(ze)任擔當。PPP項目涉及(ji)眾多的(de)(de)(de)(de)公共部門(men)和(he)(he)領域，無論(lun)是經(jing)營(ying)性(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)、準經(jing)營(ying)性(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)、還是非(fei)經(jing)營(ying)性(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)，都涉及(ji)到項目的(de)(de)(de)(de)公益性(xing)(xing)，有公益性(xing)(xing)就(jiu)與(yu)政(zheng)府(fu)的(de)(de)(de)(de)職能和(he)(he)責(ze)任有關，特別(bie)是與(yu)政(zheng)府(fu)公共財(cai)(cai)政(zheng)的(de)(de)(de)(de)撥付(fu)和(he)(he)支持(chi)有關。事實上，政(zheng)府(fu)公共財(cai)(cai)政(zheng)能力的(de)(de)(de)(de)大小(xiao)，成為實行和(he)(he)推進PPP政(zheng)策(ce)的(de)(de)(de)(de)重要(yao)基礎和(he)(he)前提條件。

通(tong)(tong)過評估論證(zheng)，會產生“通(tong)(tong)過論證(zheng)項目(mu)(mu)(mu)(mu)”和(he)“未(wei)通(tong)(tong)過論證(zheng)項目(mu)(mu)(mu)(mu)”。政府(fu)對通(tong)(tong)過論證(zheng)的(de)(de)項目(mu)(mu)(mu)(mu)將切實承(cheng)(cheng)擔(dan)起(qi)公(gong)共財政的(de)(de)支付責任，包括股權(quan)投(tou)(tou)資、運營(ying)補貼、風險承(cheng)(cheng)擔(dan)、配套投(tou)(tou)入等等。這表明各級(ji)政府(fu)對PPP項目(mu)(mu)(mu)(mu)的(de)(de)建設負責任的(de)(de)態度，要(yao)(yao)合(he)作(zuo)就要(yao)(yao)把項目(mu)(mu)(mu)(mu)需要(yao)(yao)的(de)(de)財政支持(chi)和(he)財政可(ke)能(neng)的(de)(de)支付能(neng)力算(suan)好賬、說清楚(chu)，以確保項目(mu)(mu)(mu)(mu)財政資金支持(chi)到位和(he)項目(mu)(mu)(mu)(mu)的(de)(de)長(chang)期安全運行。

對(dui)(dui)未(wei)通過(guo)論證的(de)(de)項(xiang)目(mu)，表面上看(kan)是(shi)政府(fu)(fu)沒有(you)給(gei)予財政支持。但從更深層和(he)(he)更長遠(yuan)來看(kan)，這也是(shi)政府(fu)(fu)對(dui)(dui)社會資(zi)(zi)本或(huo)者(zhe)說是(shi)對(dui)(dui)投資(zi)(zi)者(zhe)和(he)(he)經(jing)(jing)營(ying)者(zhe)認真負(fu)責的(de)(de)表現。PPP項(xiang)目(mu)的(de)(de)一個重要(yao)特點，就是(shi)經(jing)(jing)營(ying)的(de)(de)長期性(xing)(xing)和(he)(he)穩(wen)定(ding)性(xing)(xing)，如果項(xiang)目(mu)運營(ying)得不到政府(fu)(fu)的(de)(de)支持，經(jing)(jing)營(ying)勢必出現問(wen)題(ti)，受損(sun)的(de)(de)一定(ding)是(shi)投資(zi)(zi)者(zhe)或(huo)經(jing)(jing)營(ying)者(zhe)。未(wei)通過(guo)論證的(de)(de)項(xiang)目(mu)，實(shi)際(ji)是(shi)避免(mian)了投資(zi)(zi)者(zhe)和(he)(he)經(jing)(jing)營(ying)者(zhe)的(de)(de)巨大損(sun)失和(he)(he)風險。

第二，明確了什么項(xiang)目(mu)才可以通過(guo)(guo)政(zheng)府和社(she)會(hui)資(zi)(zi)本合作的(de)(de)(de)界(jie)線(xian)。目(mu)前，PPP項(xiang)目(mu)的(de)(de)(de)范圍接近基(ji)礎設(she)施和公(gong)(gong)用事業的(de)(de)(de)所(suo)有行業，包括了國民(min)經(jing)濟的(de)(de)(de)眾多重要領域。但(dan)由于受(shou)到公(gong)(gong)共(gong)財政(zheng)能(neng)力(li)所(suo)限，不可能(neng)對所(suo)有的(de)(de)(de)社(she)會(hui)投資(zi)(zi)都給予公(gong)(gong)共(gong)財政(zheng)的(de)(de)(de)撥(bo)付和補(bu)助(zhu)，市場經(jing)濟可以解決(jue)的(de)(de)(de)，沒有必要再通過(guo)(guo)政(zheng)府和社(she)會(hui)資(zi)(zi)本合作去生產(chan)和提供。因此，列入PPP項(xiang)目(mu)需要一個界(jie)線(xian)。財政(zheng)承受(shou)能(neng)力(li)評估，為此劃了三(san)條(tiao)線(xian)。

首先，不能什么項(xiang)目(mu)都(dou)列入PPP項(xiang)目(mu)。PPP項(xiang)目(mu)的一(yi)個(ge)本質特(te)征，是(shi)公共(gong)(gong)(gong)服務。也因為涉(she)及公共(gong)(gong)(gong)服務，政(zheng)(zheng)府才會(hui)與投資(zi)者或經營者合作并投入公共(gong)(gong)(gong)財政(zheng)(zheng)。而私人產品可(ke)(ke)以完全市(shi)場化，只要(yao)(yao)有(you)需(xu)要(yao)(yao)，只要(yao)(yao)有(you)投資(zi)，供(gong)需(xu)可(ke)(ke)以平衡市(shi)場，項(xiang)目(mu)可(ke)(ke)以自生自滅(mie)。但PPP項(xiang)目(mu)是(shi)政(zheng)(zheng)府提(ti)供(gong)的公共(gong)(gong)(gong)產品或準公共(gong)(gong)(gong)產品，只能生不能滅(mie)，因為它(ta)必須向(xiang)公眾提(ti)供(gong)長(chang)期、穩定、和(he)(he)安(an)全的產品和(he)(he)服務。

其次，PPP項(xiang)目(mu)，不(bu)能(neng)過多(duo)(duo)地(di)集(ji)中(zhong)在某一(yi)領(ling)(ling)域(yu)(yu)(yu)。社(she)(she)會公(gong)(gong)(gong)眾對(dui)公(gong)(gong)(gong)共服(fu)務(wu)的需(xu)(xu)求是(shi)多(duo)(duo)領(ling)(ling)域(yu)(yu)(yu)和多(duo)(duo)方(fang)位的，比如醫療、教育、文(wen)化、住(zhu)房、供水、用電、采暖、公(gong)(gong)(gong)交、園林、通訊、網(wang)絡等等。因此(ci)，公(gong)(gong)(gong)共服(fu)務(wu)不(bu)能(neng)集(ji)中(zhong)在某一(yi)領(ling)(ling)域(yu)(yu)(yu)和某一(yi)個產品上(shang)，需(xu)(xu)要(yao)更全面、公(gong)(gong)(gong)平、公(gong)(gong)(gong)正地(di)滿(man)足社(she)(she)會公(gong)(gong)(gong)眾多(duo)(duo)方(fang)位的需(xu)(xu)求。但是(shi)社(she)(she)會資本往(wang)往(wang)關注那(nei)些可經營的，且收益比較豐厚的項(xiang)目(mu)。“根(gen)據PPP模式適用的行業和領(ling)(ling)域(yu)(yu)(yu)范圍，以及經濟社(she)(she)會發展需(xu)(xu)要(yao)和公(gong)(gong)(gong)眾對(dui)公(gong)(gong)(gong)共服(fu)務(wu)的需(xu)(xu)求，平衡(heng)不(bu)同行業和領(ling)(ling)域(yu)(yu)(yu)PPP項(xiang)目(mu)，防止(zhi)某一(yi)行業和領(ling)(ling)域(yu)(yu)(yu)PPP項(xiang)目(mu)過于集(ji)中(zhong)”，是(shi)對(dui)行業和領(ling)(ling)域(yu)(yu)(yu)做出的均衡(heng)性評估，也(ye)是(shi)清楚地(di)劃出了一(yi)條線。

最后，對(dui)(dui)PPP項(xiang)目(mu)(mu)(mu)的(de)(de)(de)(de)財(cai)(cai)政(zheng)支(zhi)出，不能(neng)(neng)超(chao)過(guo)預(yu)算(suan)總(zong)盤子的(de)(de)(de)(de)10%。某(mou)一(yi)個(ge)(ge)項(xiang)目(mu)(mu)(mu)能(neng)(neng)否列(lie)入(ru)PPP項(xiang)目(mu)(mu)(mu)，主(zhu)要(yao)(yao)看財(cai)(cai)政(zheng)承受能(neng)(neng)力(li)評估的(de)(de)(de)(de)結論，但眾多的(de)(de)(de)(de)社(she)會投資項(xiang)目(mu)(mu)(mu)中仍然會有大批項(xiang)目(mu)(mu)(mu)，通(tong)過(guo)財(cai)(cai)政(zheng)承受能(neng)(neng)力(li)的(de)(de)(de)(de)評估論證，這個(ge)(ge)時候還需要(yao)(yao)一(yi)個(ge)(ge)規模條件(jian)，就是“每一(yi)年(nian)度(du)全(quan)(quan)部(bu)PPP項(xiang)目(mu)(mu)(mu)需要(yao)(yao)從預(yu)算(suan)中安(an)排的(de)(de)(de)(de)支(zhi)出責任(ren)，占(zhan)(zhan)一(yi)般公(gong)共預(yu)算(suan)支(zhi)出比例(li)應(ying)當(dang)(dang)不超(chao)過(guo)10%”。這10%的(de)(de)(de)(de)比例(li)，應(ying)當(dang)(dang)是每年(nian)新的(de)(de)(de)(de)和舊的(de)(de)(de)(de)PPP項(xiang)目(mu)(mu)(mu)都(dou)在這10%的(de)(de)(de)(de)預(yu)算(suan)支(zhi)出比例(li)中了(le)。按照2014年(nian)全(quan)(quan)國財(cai)(cai)政(zheng)收入(ru)規模粗算(suan)，今年(nian)全(quan)(quan)部(bu)PPP項(xiang)目(mu)(mu)(mu)占(zhan)(zhan)公(gong)共預(yu)算(suan)支(zhi)出應(ying)當(dang)(dang)不超(chao)過(guo)1.4萬億元。這樣(yang)的(de)(de)(de)(de)規模水平是比較(jiao)客觀(guan)和合理的(de)(de)(de)(de)。這是從全(quan)(quan)局(ju)的(de)(de)(de)(de)角度(du)，對(dui)(dui)PPP項(xiang)目(mu)(mu)(mu)規模做出了(le)平衡(heng)。（作者為公(gong)共服務學者、《公(gong)權市(shi)場》一(yi)書作者）