兩難題困擾新型城鎮化

我(wo)國(guo)已經步入城(cheng)鎮(zhen)化發展的(de)“快車道”。據國(guo)家統計局公布的(de)資料(liao)，2002年至2011年，我(wo)國(guo)城(cheng)鎮(zhen)化率(lv)以平均(jun)每(mei)年1.35個百分點的(de)速(su)度發展。2014年，我(wo)國(guo)城(cheng)鎮(zhen)人口(kou)占總人口(kou)比(bi)重達(da)到54.77%，有將近7.5億人生活在城(cheng)鎮(zhen)。

展望未來(lai)，要全面建成小康社會，我國(guo)的(de)城鎮(zhen)化(hua)水平還將進一步提(ti)升。《國(guo)家新型城鎮(zhen)化(hua)規劃（2014-2020年）》在發(fa)展目標中提(ti)出，常住(zhu)人口城鎮(zhen)化(hua)率達到60%左右，努力實現1億左右農業轉移(yi)人口和其他(ta)常住(zhu)人口在城鎮(zhen)落戶(hu)。

作為保持(chi)經濟持(chi)續健康發展(zhan)的(de)(de)(de)(de)強大引擎(qing)和最大的(de)(de)(de)(de)內需所在，城鎮化對于穩(wen)增長至關(guan)重要(yao)。今年的(de)(de)(de)(de)政府工作報告提出，要(yao)推(tui)進新型城鎮化取得(de)新突(tu)破。戶籍制度改革、財政轉移支(zhi)付改革的(de)(de)(de)(de)推(tui)進對于農(nong)民工市民化將發揮重要(yao)的(de)(de)(de)(de)促(cu)進作用。

然而，新(xin)型城(cheng)鎮化要取得新(xin)突破并非(fei)坦途。不(bu)(bu)少代表(biao)委員認為(wei)，新(xin)型城(cheng)鎮化必須面對資(zi)金(jin)和制(zhi)度(du)瓶頸帶來(lai)的地方政(zheng)府(fu)與農(nong)(nong)(nong)民(min)(min)(min)(min)(min)工(gong)對于農(nong)(nong)(nong)民(min)(min)(min)(min)(min)工(gong)市民(min)(min)(min)(min)(min)化的意(yi)愿不(bu)(bu)強的難題，具體表(biao)現為(wei)地方政(zheng)府(fu)不(bu)(bu)愿意(yi)農(nong)(nong)(nong)民(min)(min)(min)(min)(min)工(gong)市民(min)(min)(min)(min)(min)化的進程太快，在城(cheng)鎮化建(jian)設、社會保(bao)障等方面面臨的資(zi)金(jin)壓(ya)力(li)較(jiao)大，而隨(sui)著土改的推進，部分農(nong)(nong)(nong)民(min)(min)(min)(min)(min)工(gong)對于土地承包經(jing)營權更加看重(zhong)，或(huo)者是成為(wei)市民(min)(min)(min)(min)(min)后(hou)的社保(bao)待遇還不(bu)(bu)如保(bao)留(liu)農(nong)(nong)(nong)民(min)(min)(min)(min)(min)身(shen)(shen)份(fen)，農(nong)(nong)(nong)民(min)(min)(min)(min)(min)工(gong)不(bu)(bu)敢或(huo)不(bu)(bu)愿意(yi)放(fang)棄農(nong)(nong)(nong)民(min)(min)(min)(min)(min)身(shen)(shen)份(fen)成為(wei)市民(min)(min)(min)(min)(min)。

一位地(di)(di)方(fang)政(zheng)府官員(yuan)表示，財政(zheng)轉(zhuan)移(yi)支(zhi)付改革將(jiang)增加一般(ban)性轉(zhuan)移(yi)支(zhi)付，這將(jiang)增強地(di)(di)方(fang)政(zheng)府對于(yu)財政(zheng)資金(jin)使用的自主性。未(wei)來財政(zheng)轉(zhuan)移(yi)支(zhi)付與市民化掛鉤機制(zhi)的建(jian)立也(ye)將(jiang)提(ti)升地(di)(di)方(fang)政(zheng)府對于(yu)農民工市民化工作的積(ji)極性，然(ran)而最現實而且(qie)繞(rao)不(bu)過去(qu)的問(wen)題是缺錢。營改增之(zhi)后，地(di)(di)方(fang)政(zheng)府的稅(shui)收(shou)收(shou)入受到影響，如果增值稅(shui)的央地(di)(di)分成比例不(bu)變化，應當增加新的地(di)(di)方(fang)主體(ti)稅(shui)種(zhong)。

一位(wei)來自基(ji)層的(de)(de)全國人大代表(biao)稱，新型城鎮(zhen)化要(yao)以(yi)人為核心，也就(jiu)是(shi)農民(min)工的(de)(de)市(shi)民(min)化，但(dan)是(shi)成為市(shi)民(min)意味著放棄農村(cun)戶口，也就(jiu)是(shi)要(yao)放棄集體土地(di)承包經營權，可是(shi)誰也不愿意輕易放棄。

引入民資分擔建設壓力

新型城鎮(zhen)化要以人(ren)為核(he)心，但城鎮(zhen)化過程(cheng)中的(de)基礎設施建(jian)設不可避免(mian)，對于(yu)如何解決(jue)城鎮(zhen)化建(jian)設面臨的(de)資金(jin)問題，代表委(wei)員(yuan)提(ti)出了相(xiang)應的(de)建(jian)議(yi)。

全國政(zheng)(zheng)協(xie)委員、臺盟福(fu)建(jian)省委副主委駱沙鳴表示，應逐(zhu)步建(jian)立多元化(hua)、可持續的(de)城鎮(zhen)化(hua)資金(jin)保障(zhang)機(ji)制(zhi)，加快構建(jian)“政(zheng)(zheng)府(fu)引導、市(shi)場(chang)運作、主體多元、模式(shi)(shi)多樣、政(zheng)(zheng)策支持”的(de)融(rong)(rong)資模式(shi)(shi)；推廣使用政(zheng)(zheng)府(fu)與社(she)會民間資本合作的(de)PPP模式(shi)(shi)，提高公(gong)共(gong)(gong)產品和(he)服務的(de)供(gong)給效率和(he)質量，分散政(zheng)(zheng)府(fu)風險和(he)降低項目的(de)服務整(zheng)體風險，鼓勵參與基礎設施建(jian)設的(de)相(xiang)關企業靈(ling)活運用發行債券(quan)、股(gu)票上(shang)市(shi)、信托計劃等方(fang)式(shi)(shi)拓寬融(rong)(rong)資渠道，在(zai)政(zheng)(zheng)企間建(jian)起“收益(yi)共(gong)(gong)享、風險共(gong)(gong)擔、有限追(zhui)索”的(de)機(ji)制(zhi)；加快財稅體制(zhi)和(he)投融(rong)(rong)資機(ji)制(zhi)的(de)改革，積極爭取建(jian)立與事權和(he)支出責任相(xiang)匹(pi)配的(de)地方(fang)財稅體系。

民建(jian)中央副(fu)主席、全(quan)國人大財經(jing)委員會副(fu)主任委員辜勝阻表示(shi)，新《預(yu)算法(fa)》規(gui)定“經(jing)國務院批準的(de)省、自(zi)治區、直(zhi)轄市的(de)預(yu)算中必需的(de)建(jian)設(she)投資(zi)(zi)的(de)部分(fen)資(zi)(zi)金(jin)，可以在(zai)國務院確(que)定的(de)限額內(nei)，通(tong)過發行(xing)(xing)地方(fang)政(zheng)府債(zhai)券舉借債(zhai)務的(de)方(fang)式籌措”。新《預(yu)算法(fa)》對地方(fang)政(zheng)府債(zhai)券的(de)有限放行(xing)(xing)，有利于化(hua)解(jie)長期(qi)以來《預(yu)算法(fa)》禁止地方(fang)政(zheng)府發債(zhai)與(yu)地方(fang)政(zheng)府負債(zhai)融資(zi)(zi)需求的(de)現實矛盾，為地方(fang)政(zheng)府負債(zhai)融資(zi)(zi)開(kai)了“前門”，但(dan)是在(zai)短期(qi)內(nei)，有限的(de)地方(fang)債(zhai)券發行(xing)(xing)額度還不能完全(quan)承擔地方(fang)政(zheng)府負債(zhai)融資(zi)(zi)的(de)重任。

辜勝阻建(jian)議，要構(gou)建(jian)和(he)完善(shan)市場約(yue)束(shu)、規則管(guan)理(li)、行政(zheng)(zheng)控(kong)制相結合的(de)(de)(de)多(duo)層面的(de)(de)(de)地(di)方(fang)(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)債(zhai)務(wu)管(guan)理(li)體制，綜合運用(yong)多(duo)方(fang)(fang)(fang)面的(de)(de)(de)力量嚴控(kong)地(di)方(fang)(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)債(zhai)務(wu)風(feng)險(xian)，最大程度地(di)發揮地(di)方(fang)(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)發債(zhai)的(de)(de)(de)正(zheng)效應。同時，政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)要“有所不為”，避免包(bao)攬過(guo)(guo)多(duo)“事權”，積極運用(yong)基礎設(she)施和(he)公共(gong)服務(wu)的(de)(de)(de)公私(si)合作伙(huo)伴模(mo)式分攤(tan)支(zhi)出(chu)壓力。發揮財(cai)政(zheng)(zheng)投資(zi)的(de)(de)(de)引導功能，通過(guo)(guo)財(cai)政(zheng)(zheng)資(zi)金的(de)(de)(de)先期投入(ru)、財(cai)政(zheng)(zheng)補助、資(zi)本金注入(ru)、信貸貼息等手段(duan)，引導民間資(zi)本通過(guo)(guo)直接參(can)與、特許經營(ying)、BOT等方(fang)(fang)(fang)式參(can)與到基礎設(she)施建(jian)設(she)中來(lai)。

完善社保制度發展中小城鎮

不只是城鎮(zhen)化建設帶來的(de)資金壓(ya)力，新增的(de)社(she)保支出也讓地方政府(fu)感到“轉不起(qi)”。

全國政(zheng)協(xie)委員、安(an)徽省政(zheng)協(xie)副(fu)主席趙韓表示(shi)，在(zai)推(tui)進農業轉移人口(kou)市(shi)民(min)(min)化(hua)(hua)的進程中，農民(min)(min)變市(shi)民(min)(min)的內(nei)涵(han)至少應包(bao)括農民(min)(min)在(zai)城鎮(zhen)相對穩定的就業和(he)能平等地獲得社會(hui)保(bao)(bao)障等各(ge)(ge)種城鎮(zhen)公共(gong)服(fu)務產品這兩個層面(mian)的含義。但是，隨著人口(kou)老(lao)(lao)齡化(hua)(hua)程度越來(lai)越高，領(ling)取養老(lao)(lao)金(jin)人群愈發龐大；改制關(guan)閉破產的國有和(he)集體(ti)企業職(zhi)工進入(ru)社保(bao)(bao)未繳費也可享(xiang)受待遇等因素導致社保(bao)(bao)資(zi)(zi)(zi)金(jin)壓力巨大。同時，現(xian)(xian)有的統籌基金(jin)均由各(ge)(ge)級財政(zheng)支出，低保(bao)(bao)資(zi)(zi)(zi)金(jin)也依靠政(zheng)府投入(ru)，各(ge)(ge)級保(bao)(bao)險陷入(ru)資(zi)(zi)(zi)金(jin)困難。很多(duo)地方養老(lao)(lao)、醫保(bao)(bao)基金(jin)均出現(xian)(xian)當期赤字。如果在(zai)現(xian)(xian)行條(tiao)件(jian)下，大量的農村轉移人口(kou)轉為城市(shi)戶口(kou)享(xiang)受均等的社會(hui)保(bao)(bao)障權(quan)益，各(ge)(ge)級政(zheng)府財力“轉不起”。

與(yu)地(di)方(fang)(fang)政府“轉不起”相對應的(de)是(shi)(shi)(shi)農民工的(de)“不敢轉”。趙(zhao)韓表示(shi)，雖(sui)然國家(jia)已經制(zhi)定了(le)《城鄉養老保(bao)險制(zhi)度(du)銜接暫行(xing)辦法》，但是(shi)(shi)(shi)目前社會保(bao)障基本(ben)以省作為統籌單位，而(er)農民工的(de)流(liu)動性很大(da)，大(da)多(duo)(duo)是(shi)(shi)(shi)跨省跨市流(liu)動就業，社保(bao)轉換(huan)的(de)實(shi)際(ji)操(cao)作性很差(cha)(cha)，有很多(duo)(duo)不合理、難以銜接的(de)地(di)方(fang)(fang)。一是(shi)(shi)(shi)各(ge)地(di)制(zhi)定的(de)政策、標準存在很大(da)差(cha)(cha)異；二(er)是(shi)(shi)(shi)轉移(yi)時(shi)，流(liu)動者(zhe)只能帶走(zou)個(ge)人賬戶個(ge)人繳費(fei)部(bu)分，無法享受社會統籌的(de)收益部(bu)分；三是(shi)(shi)(shi)目前只實(shi)行(xing)省內聯網(wang)，辦理轉移(yi)程序繁瑣，費(fei)時(shi)費(fei)力。

與“轉不起(qi)”、“不敢轉”看起(qi)來相矛(mao)盾的“不愿轉”同時存在(zai)(zai)(zai)。前述(shu)來自(zi)基層的全國人大(da)代表稱，部分(fen)農民(min)工在(zai)(zai)(zai)大(da)城(cheng)市打工賺了(le)錢，給自(zi)己也(ye)購買(mai)了(le)商(shang)業保險，但他(ta)們并沒有在(zai)(zai)(zai)大(da)城(cheng)市長(chang)久待下去的打算，而是(shi)在(zai)(zai)(zai)退休后回到縣城(cheng)甚(shen)至是(shi)農村，并保留(liu)農村集體戶口(kou)，從(cong)而分(fen)享(xiang)土地流轉帶來的收益。

全(quan)國(guo)政協常委、中央文獻研究室原常務(wu)副主任楊勝群表示(shi)，單方面推(tui)進城鎮化(hua)恐怕難(nan)以(yi)實現(xian)(xian)農(nong)業人口的全(quan)面小康。現(xian)(xian)在的城鎮化(hua)實際上變成了(le)城市化(hua)，鄉鎮缺乏產業支(zhi)撐，一(yi)些原先很興(xing)旺的鄉鎮還衰落了(le)，就地城鎮化(hua)的設想(xiang)并沒有實現(xian)(xian)。未(wei)來應重(zhong)視集鎮的發展，讓(rang)農(nong)民能(neng)夠(gou)就近獲得一(yi)份來自非農(nong)產業的收入(ru)。