每經編輯(ji)｜每經記者 張雯 發自北京    

每經記者 張雯 發自北(bei)京

農墾改革又進一步。

2月(yue)1日，2015年中央(yang)一號文件發布，內(nei)容明確要加快轉變(bian)農(nong)業(ye)發展方式、全面深化農(nong)村(cun)(cun)改(gai)革等(deng)，而此前市(shi)場關注度頗高的構建新(xin)型農(nong)業(ye)經營體系、推進農(nong)村(cun)(cun)集(ji)體產權制度改(gai)革、農(nong)村(cun)(cun)土地(di)制度改(gai)革均獲一號文件相(xiang)當篇幅描述。

值得注意(yi)的是，農(nong)(nong)墾(ken)(ken)改(gai)革議(yi)題首次進入一號文(wen)件(jian)視野。文(wen)件(jian)明確，將加快研究出臺推進農(nong)(nong)墾(ken)(ken)改(gai)革發展的政策措施，深化農(nong)(nong)場企業化、墾(ken)(ken)區(qu)集(ji)團(tuan)化、股權多元(yuan)化改(gai)革，并將明晰(xi)農(nong)(nong)墾(ken)(ken)國有資產權屬關(guan)系。

國土(tu)面積的(de)3.9%，被農(nong)(nong)墾(ken)(ken)系統握在手中(zhong)，當前農(nong)(nong)墾(ken)(ken)企(qi)業資(zi)產(chan)總額已經超過1萬億元，但土(tu)地等(deng)資(zi)源性資(zi)產(chan)因并未納入農(nong)(nong)墾(ken)(ken)的(de)資(zi)產(chan)評估而(er)成了資(zi)本(ben)運作的(de)“處女(nv)地”。《每日(ri)經濟新(xin)聞》記者了解到(dao)，農(nong)(nong)墾(ken)(ken)土(tu)地有望在改(gai)革中(zhong)實現資(zi)本(ben)化運作，其潛藏的(de)巨大爆發(fa)力將十分可觀。

農墾巨量“處女地”有待資本化

一(yi)號文件明確，加快研究出臺推進農(nong)墾(ken)改革發展(zhan)的政策措施(shi)，深化(hua)(hua)農(nong)場企業化(hua)(hua)、墾(ken)區集團化(hua)(hua)、股權多元化(hua)(hua)改革，創新行業指導管(guan)理體(ti)(ti)制(zhi)、企業市場化(hua)(hua)經(jing)營體(ti)(ti)制(zhi)、農(nong)場經(jing)營管(guan)理體(ti)(ti)制(zhi)。明晰(xi)農(nong)墾(ken)國有資產(chan)權屬關系，建立符合農(nong)墾(ken)特點(dian)的國有資產(chan)監管(guan)體(ti)(ti)制(zhi)。

《每(mei)日經濟新聞》記者(zhe)在相關人士處(chu)了解到，農(nong)墾改革(ge)將覆蓋行(xing)政管理體制、人力資源管理、土地(di)制度等多方面議(yi)題，但在所(suo)有改革(ge)架構中，最基本也最重大的(de)議(yi)題將是土地(di)。

在少數幾個墾(ken)(ken)區的(de)改(gai)革(ge)(ge)經(jing)驗中(zhong)，“資源(yuan)資產化(hua)(hua)、資產資本(ben)化(hua)(hua)、資本(ben)股份化(hua)(hua)”正在成為(wei)農墾(ken)(ken)土(tu)地(di)改(gai)革(ge)(ge)的(de)一條重(zhong)要(yao)戰略(lve)。一位內部人士告訴《每日經(jing)濟新聞》記者(zhe)，“根據(ju)去年農墾(ken)(ken)調研結果來(lai)看，關于農墾(ken)(ken)土(tu)地(di)問題(ti)，已(yi)有(you)多位官(guan)員提出要(yao)支持土(tu)地(di)資源(yuan)資產化(hua)(hua)、資本(ben)化(hua)(hua)，探索國有(you)農場農用地(di)轉讓、抵押、擔保的(de)方式(shi)和途徑，國有(you)農場存量(liang)建設用地(di)或可入市交易，這也代表了(le)一種改(gai)革(ge)(ge)的(de)方向”。

資(zi)(zi)料顯示(shi)，目前農墾(ken)企業資(zi)(zi)產總(zong)(zong)額超過1萬億(yi)(yi)元，農墾(ken)系統(tong)擁有1779個國有農場、1412萬人口(kou)和323萬職工，土地總(zong)(zong)面積為36.6萬平方公里，占(zhan)國土面積的(de)3.9％，其中耕地面積約(yue)占(zhan)全(quan)國的(de)4.5％。2014年，農墾(ken)實現生產總(zong)(zong)值(zhi)6500億(yi)(yi)元。值(zhi)得注意的(de)是，當前農墾(ken)企業的(de)資(zi)(zi)產總(zong)(zong)額并未計(ji)算進土地等資(zi)(zi)源(yuan)性資(zi)(zi)產。

1月31日(ri)，農(nong)(nong)業部(bu)農(nong)(nong)墾局與北京大(da)學(xue)管理科學(xue)研(yan)究(jiu)中(zhong)心聯合(he)啟動(dong)農(nong)(nong)墾改(gai)革發展(zhan)重大(da)戰略問題課題研(yan)究(jiu)，北大(da)教授厲(li)以寧認為，“農(nong)(nong)墾改(gai)革的總目標(biao)應該是把國有資源或者資產，包括土(tu)地(di)、資本和(he)人力等三方(fang)面(mian)搞活，更好(hao)地(di)發揮效(xiao)益(yi)，在改(gai)革中(zhong)，要研(yan)究(jiu)解(jie)決好(hao)土(tu)地(di)的資本化問題”。

厲(li)以寧表(biao)示(shi)，農墾改革(ge)要研究(jiu)解(jie)決好土地的(de)資本化問題，“誰對土地進行投入，就應該獲(huo)得土地的(de)增(zeng)值收益”；在墾區城(cheng)鎮化過程中，房地產的(de)發(fa)展可成為(wei)經濟(ji)增(zeng)長的(de)動(dong)力；加快轉變經營(ying)方(fang)式(shi)，發(fa)展加工業和服務業，推(tui)動(dong)“六次產業”發(fa)展，將農墾建(jian)設(she)成為(wei)農業現代化的(de)重(zhong)要基(ji)地。北京(jing)大學光(guang)華(hua)管理(li)學院教授(shou)朱善利提(ti)出，“接下來的(de)改革(ge)步(bu)驟中可以以黑(hei)龍江(jiang)墾區側重(zhong)農墾體(ti)制研究(jiu)，以江(jiang)蘇墾區側重(zhong)混合所(suo)有制研究(jiu)”。

一位地(di)方農(nong)墾(ken)的(de)負責(ze)人(ren)告訴《每日經濟新聞》記者，“現(xian)有農(nong)墾(ken)土(tu)(tu)地(di)在資(zi)產抵押(ya)、資(zi)本運作上存在一些不規范(fan)現(xian)象，既(ji)加大(da)了國(guo)有土(tu)(tu)地(di)資(zi)產流失的(de)可能(neng)性，也約(yue)束了農(nong)墾(ken)進一步做大(da)做強，如(ru)能(neng)顯化土(tu)(tu)地(di)的(de)價值，則(ze)地(di)方農(nong)墾(ken)的(de)總資(zi)產至(zhi)(zhi)少可增至(zhi)(zhi)數百億元，這樣(yang)就(jiu)大(da)大(da)提升(sheng)了企業的(de)抗風險能(neng)力”。

農墾土地改革“兩難”

前景雖美，但尚(shang)有(you)“一(yi)步之(zhi)遙(yao)”，農墾(ken)土地改革路上還有(you)兩只妖精要打：一(yi)方是虎視眈眈的地方政府拿地沖動，一(yi)方是老舊運作體制市場失(shi)靈。

一(yi)位(wei)地(di)(di)方(fang)農(nong)(nong)墾(ken)(ken)負責人告(gao)訴《每日經(jing)濟新聞》記者，“國有土(tu)地(di)(di)的性(xing)質(zhi)，不同于農(nong)(nong)村集體所有土(tu)地(di)(di)，在(zai)征占(zhan)上存在(zai)更大的便利性(xing)，這也導致了，有些地(di)(di)方(fang)政府只要農(nong)(nong)場(chang)的土(tu)地(di)(di)和資源(yuan)，不要農(nong)(nong)墾(ken)(ken)的人，在(zai)土(tu)地(di)(di)開(kai)發(fa)使用(yong)上往往侵(qin)害(hai)農(nong)(nong)場(chang)的利益”。

在地(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)“土(tu)(tu)地(di)(di)財政(zheng)(zheng)”的沖動下，擁有(you)(you)大片國有(you)(you)土(tu)(tu)地(di)(di)的農(nong)(nong)(nong)墾，常(chang)面臨地(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)插手農(nong)(nong)(nong)墾土(tu)(tu)地(di)(di)業(ye)務(wu)的境遇。“由(you)于現(xian)行(xing)法(fa)律法(fa)規對農(nong)(nong)(nong)場(chang)(chang)國有(you)(you)土(tu)(tu)地(di)(di)管理缺(que)乏系統規定，造成(cheng)地(di)(di)方(fang)市(shi)縣政(zheng)(zheng)府(fu)大量低價收回國有(you)(you)農(nong)(nong)(nong)場(chang)(chang)土(tu)(tu)地(di)(di)，致使土(tu)(tu)地(di)(di)價值(zhi)不(bu)能得到(dao)充分體現(xian)”，一位在2014年7月(yue)就農(nong)(nong)(nong)墾改革議題赴(fu)地(di)(di)方(fang)墾區(qu)進行(xing)調(diao)研的農(nong)(nong)(nong)業(ye)部(bu)人(ren)士告訴《每(mei)日經(jing)濟新聞(wen)》記者，“有(you)(you)一些下放采取屬地(di)(di)化管理的農(nong)(nong)(nong)場(chang)(chang)，已經(jing)出(chu)現(xian)較為嚴重(zhong)的國有(you)(you)資源被(bei)蠶食現(xian)象，有(you)(you)的是(shi)被(bei)村民侵(qin)占，更多則被(bei)當(dang)地(di)(di)政(zheng)(zheng)府(fu)低價征用于城鎮建設和工業(ye)園區(qu)建設”。

事實(shi)上(shang)(shang)，在農墾(ken)(ken)的(de)(de)改革(ge)議題中，“墾(ken)(ken)地(di)(di)關系”一直(zhi)是無法規避的(de)(de)一個現(xian)實(shi)問(wen)題。農墾(ken)(ken)的(de)(de)改革(ge)，必然涉(she)及與地(di)(di)方(fang)政府的(de)(de)利害關系，而(er)在現(xian)有改革(ge)較為成功(gong)的(de)(de)墾(ken)(ken)區看來，實(shi)現(xian)“墾(ken)(ken)地(di)(di)合作(zuo)、地(di)(di)利共享”是應有之(zhi)義，《每日(ri)經(jing)濟新聞》記者了(le)(le)解(jie)到，目(mu)前(qian)已有安(an)徽、寧夏(xia)、上(shang)(shang)海等墾(ken)(ken)區進(jin)(jin)行了(le)(le)土地(di)(di)擴權賦能的(de)(de)實(shi)踐探索，其(qi)在不改變土地(di)(di)性質、不改變土地(di)(di)用途、不對土地(di)(di)進(jin)(jin)行處置的(de)(de)前(qian)提下，將土地(di)(di)評估(gu)作(zuo)價注入(ru)農墾(ken)(ken)集團、轉增國有資本金，進(jin)(jin)而(er)增強了(le)(le)墾(ken)(ken)區企(qi)業集團的(de)(de)資產規模、提高了(le)(le)融(rong)資能力。

以安徽(hui)農(nong)墾(ken)為例，其(qi)改革措(cuo)施是將(jiang)農(nong)墾(ken)土(tu)(tu)地由(you)原來(lai)的屬地化管理(li)變為省(sheng)(sheng)(sheng)集中統(tong)一管理(li)，農(nong)場(chang)作為鄉級土(tu)(tu)地利用(yong)總體規(gui)劃由(you)地方(fang)編制，農(nong)場(chang)建設占用(yong)農(nong)用(yong)地實(shi)行指標單列(lie)，農(nong)墾(ken)土(tu)(tu)地開發(fa)復墾(ken)整(zheng)理(li)由(you)省(sheng)(sheng)(sheng)統(tong)一管理(li)；農(nong)墾(ken)土(tu)(tu)地均由(you)省(sheng)(sheng)(sheng)級確(que)權(quan)登記(ji)發(fa)證(zheng)，并(bing)規(gui)范了農(nong)場(chang)土(tu)(tu)地處置。在這樣的管理(li)前提(ti)下，截至2013年底(di)安徽(hui)省(sheng)(sheng)(sheng)農(nong)墾(ken)已完(wan)成(cheng)土(tu)(tu)地確(que)權(quan)面(mian)積(ji)93.95萬畝，確(que)權(quan)率達97.21%。在安徽(hui)淮南，參照土(tu)(tu)地使用(yong)稅的分享(xiang)模式，農(nong)場(chang)將(jiang)按年得(de)到按比例提(ti)高的獎勵(li)，使農(nong)場(chang)職工實(shi)現了多(duo)元就業和收入增長。

地(di)方(fang)墾區的實(shi)踐已經(jing)倒逼出改(gai)(gai)革(ge)的方(fang)向：資(zi)(zi)源(yuan)變(bian)資(zi)(zi)產、資(zi)(zi)產變(bian)資(zi)(zi)本(ben)。《每(mei)日經(jing)濟新(xin)聞》記(ji)者了解到，“顯化土地(di)價(jia)值”將成為農墾改(gai)(gai)革(ge)的重要研究方(fang)向：抵押、擔保、融資(zi)(zi)以(yi)實(shi)現其金融功能，作價(jia)入(ru)股以(yi)實(shi)現其資(zi)(zi)產屬。