每經(jing)編輯｜張茉楠    

◎張茉楠

近來(lai)，圍繞地方政府(fu)債(zhai)務(wu)(wu)解(jie)決(jue)可(ke)(ke)謂動(dong)作頻頻，繼8月全國(guo)人(ren)大通過(guo)新《預算法(fa)》以(yi)及《財稅改革總(zong)體方案》頒布后，由地方債(zhai)務(wu)(wu)風險倒閉(bi)的(de)(de)“地方債(zhai)務(wu)(wu)管理新規”也隨(sui)之出臺。然而(er)，從目(mu)前(qian)看(kan)來(lai)，地方債(zhai)務(wu)(wu)不僅是(shi)財政問題，強(qiang)化央行對地方政府(fu)債(zhai)務(wu)(wu)的(de)(de)監督(du)管理職能，增強(qiang)金融因素在(zai)解(jie)決(jue)債(zhai)務(wu)(wu)問題上的(de)(de)分量可(ke)(ke)能更為關鍵。

整體上看，我國政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)債(zhai)務占GDP比重遠低于美國、歐洲和(he)日(ri)本等主要經濟體，財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)赤(chi)字相(xiang)對可控，現階段財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)的(de)可持續性(xing)不成(cheng)問題(ti)。但(dan)地方政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)的(de)預算(suan)軟(ruan)約束、投資(zi)沖動和(he)事(shi)權大于財(cai)權等現實，導(dao)致地方政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)通過融(rong)資(zi)平臺積累了(le)大量債(zhai)務，地方政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)的(de)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)可持續性(xing)面(mian)臨一定的(de)威(wei)脅。

將目前公開(kai)資料所獲得(de)的(de)(de)平臺(tai)(tai)債(zhai)(zhai)務(wu)與地(di)(di)方(fang)債(zhai)(zhai)務(wu)的(de)(de)平臺(tai)(tai)債(zhai)(zhai)務(wu)比較，我們發(fa)現負(fu)有償(chang)還責任(ren)地(di)(di)方(fang)債(zhai)(zhai)務(wu)中主(zhu)要分(fen)(fen)項均少于(yu)平臺(tai)(tai)債(zhai)(zhai)務(wu)，表(biao)明平臺(tai)(tai)債(zhai)(zhai)務(wu)大部分(fen)(fen)并未納入地(di)(di)方(fang)直接債(zhai)(zhai)務(wu)，即使考慮或(huo)有負(fu)債(zhai)(zhai)后，大部分(fen)(fen)的(de)(de)平臺(tai)(tai)債(zhai)(zhai)務(wu)仍游(you)離于(yu)地(di)(di)方(fang)債(zhai)(zhai)之外。特別(bie)是2014~2015年正(zheng)迎來地(di)(di)方(fang)債(zhai)(zhai)務(wu)償(chang)還高峰期(qi)，地(di)(di)方(fang)政府面臨大量(liang)債(zhai)(zhai)務(wu)集中到(dao)期(qi)的(de)(de)再融(rong)資壓力。

自(zi)2001~2012年我國地方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)債務規(gui)模呈快速擴張態勢，有(you)其(qi)深層次體制性根(gen)源。事實上，自(zi)1994年財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)分稅(shui)制改革以來(lai)，改革的(de)(de)后遺癥——地方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)財(cai)(cai)(cai)權及(ji)事權的(de)(de)不匹(pi)配問題始終沒有(you)解決，所(suo)以我們(men)能(neng)看(kan)到地方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)對(dui)于土地財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)和地方(fang)(fang)融資(zi)平(ping)臺的(de)(de)依賴性，但這些融資(zi)渠道確(que)實給(gei)經濟帶來(lai)了較大的(de)(de)風險(xian)。從目前稅(shui)制“營改增”的(de)(de)方(fang)(fang)向來(lai)看(kan)，財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)收(shou)入有(you)進一步(bu)向中央集中的(de)(de)趨(qu)勢，地方(fang)(fang)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)收(shou)支不平(ping)衡的(de)(de)矛盾(dun)可能(neng)會(hui)加劇，政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)雖有(you)意將(jiang)消(xiao)費稅(shui)讓度給(gei)地方(fang)(fang)，但具體的(de)(de)落實仍需持續關注。

從目前對地(di)方債務管理(li)的(de)改革思路(lu)，以及新(xin)一輪(lun)財政(zheng)(zheng)管理(li)體制改革的(de)方案中(zhong)不難(nan)發(fa)現，對地(di)方債的(de)管理(li)，仍然還是要采用建立在國家信用基礎上的(de)財政(zheng)(zheng)工具。從幾(ji)十年政(zheng)(zheng)府投融資體制的(de)發(fa)展過程可以看(kan)到，在不可能消除中(zhong)央政(zheng)(zheng)府對地(di)方政(zheng)(zheng)府債務兜底的(de)情況下，僅僅采取財政(zheng)(zheng)工具，很難(nan)化解(jie)這一問題。

筆(bi)者認為，當前，解決(jue)地(di)(di)(di)(di)方(fang)債務必須(xu)協同解決(jue)好財(cai)政(zheng)(zheng)和金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)(rong)兩方(fang)面(mian)問題(ti)，因為中央(yang)和地(di)(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)之間的(de)(de)財(cai)權博弈(yi)直接影響(xiang)到兩者間的(de)(de)金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)(rong)資源博弈(yi)。從地(di)(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)的(de)(de)角度來講，地(di)(di)(di)(di)方(fang)財(cai)政(zheng)(zheng)不(bu)能通過無限制地(di)(di)(di)(di)撥款來支持地(di)(di)(di)(di)方(fang)國有企(qi)業(ye)，只(zhi)好從其他渠道為國有企(qi)業(ye)展開對(dui)資金(jin)(jin)(jin)資源的(de)(de)爭(zheng)奪。各地(di)(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)紛紛將注意力(li)轉向金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)(rong)資源，尤其是銀(yin)(yin)(yin)行體系信(xin)貸(dai)資源的(de)(de)控制上來，這必然會造成(cheng)金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)(rong)部門不(bu)良(liang)貸(dai)款率(lv)(lv)的(de)(de)攀升和資金(jin)(jin)(jin)配置效率(lv)(lv)的(de)(de)下降。然而，由于以中央(yang)政(zheng)(zheng)府(fu)信(xin)用(yong)作為擔保的(de)(de)隱性擔保機制普遍(bian)存(cun)在(zai)，隨著金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)(rong)管制的(de)(de)進一步放(fang)松，包括銀(yin)(yin)(yin)行理財(cai)、銀(yin)(yin)(yin)信(xin)合作等規(gui)避利率(lv)(lv)管制的(de)(de)金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)(rong)工具被大量(liang)創設出來，并對(dui)金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)(rong)體系產生直接或間接影響(xiang)。

一方面(mian)，政(zheng)府對經濟(ji)活(huo)動(dong)的(de)干預較多。一些(xie)本該由(you)財(cai)政(zheng)承(cheng)擔(dan)的(de)責任(ren)交(jiao)給(gei)了金融市場主體，政(zheng)府性債(zhai)務擴張不可持(chi)續風險(xian)(xian)將轉移至金融體系。政(zheng)府通(tong)過(guo)融資(zi)平臺公(gong)司、國有企(qi)業直接(jie)參與(yu)(yu)經濟(ji)活(huo)動(dong)，同時通(tong)過(guo)影(ying)響銀行信(xin)貸投放為(wei)前者提供資(zi)金。另一方面(mian)，財(cai)政(zheng)與(yu)(yu)金融關系不清晰，中(zhong)央銀行不僅承(cheng)擔(dan) “準財(cai)政(zheng)職能”，而且通(tong)過(guo)釋(shi)放流動(dong)性等操作為(wei)政(zheng)府性債(zhai)務融資(zi)提供便(bian)利，雖然有助于降(jiang)低財(cai)政(zheng)體系的(de)風險(xian)(xian)，但(dan)實際上將政(zheng)府性債(zhai)務擴張不可持(chi)續風險(xian)(xian)轉移到了金融體系。

從根本(ben)上(shang)解(jie)決地方債務問題(ti)，必須強化央行(xing)對地方政(zheng)(zheng)府債務的監督(du)管理職能，增(zeng)強財政(zheng)(zheng)體(ti)制(zhi)(zhi)改革與(yu)金融(rong)體(ti)制(zhi)(zhi)改革的協同性。第一是(shi)清晰界(jie)定財政(zheng)(zheng)與(yu)央行(xing)的職能，防止產(chan)生財政(zheng)(zheng)變相透支問題(ti)；完(wan)善(shan)財政(zheng)(zheng)對央行(xing)損失的補充(chong)機制(zhi)(zhi)，建(jian)立有效的歷史掛賬(zhang)處理方式解(jie)決央行(xing)承擔金融(rong)改革與(yu)金融(rong)穩定成(cheng)本(ben)的問題(ti)提高央行(xing)資產(chan)負債健康性。

第二是(shi)(shi)建立償(chang)債(zhai)準(zhun)備(bei)金(jin)。建立償(chang)債(zhai)準(zhun)備(bei)金(jin)是(shi)(shi)世界各國較為通行的(de)作法,以防范政府(fu)債(zhai)務風險(xian),地(di)方(fang)政府(fu)償(chang)債(zhai)準(zhun)備(bei)金(jin)是(shi)(shi)地(di)方(fang)政府(fu)為確保(bao)按期償(chang)還(huan)債(zhai)務本息而籌集、運用的(de)專項(xiang)儲備(bei)資金(jin)。償(chang)債(zhai)準(zhun)備(bei)金(jin)在(zai)管(guan)理上有兩種方(fang)式可供選擇：專戶(hu)管(guan)理或專項(xiang)管(guan)理。

第三點也是最(zui)重要的(de)(de)(de)——嘗(chang)試建立央(yang)行國(guo)(guo)(guo)(guo)庫(ku)(ku)基(ji)金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)管(guan)理。央(yang)行國(guo)(guo)(guo)(guo)庫(ku)(ku)基(ji)金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)管(guan)理主要是指以有效的(de)(de)(de)方式利(li)用國(guo)(guo)(guo)(guo)庫(ku)(ku)現(xian)金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)和易(yi)變現(xian)資源(yuan)，優化(hua)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)財(cai)(cai)務(wu)結(jie)構，提(ti)高財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)資金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)使用效益，在確保(bao)滿(man)足國(guo)(guo)(guo)(guo)庫(ku)(ku)現(xian)金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)支出需(xu)要的(de)(de)(de)前(qian)提(ti)下，實(shi)現(xian)國(guo)(guo)(guo)(guo)庫(ku)(ku)閑(xian)置(zhi)現(xian)金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)余(yu)額的(de)(de)(de)最(zui)小化(hua)和現(xian)金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)運(yun)用收(shou)益最(zui)大化(hua)的(de)(de)(de)一(yi)系列(lie)國(guo)(guo)(guo)(guo)庫(ku)(ku)資金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)管(guan)理活動的(de)(de)(de)總稱。從地(di)(di)方國(guo)(guo)(guo)(guo)庫(ku)(ku)收(shou)支的(de)(de)(de)實(shi)際情況(kuang)來(lai)看，一(yi)方面地(di)(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)閑(xian)置(zhi)大量(liang)的(de)(de)(de)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)庫(ku)(ku)存資金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)。而另一(yi)方面，對(dui)還款來(lai)源(yuan)主要依靠財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)性(xing)資金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)的(de)(de)(de)公益性(xing)建設項目，由于(yu)建設資金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)需(xu)求量(liang)大，為彌補資金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)缺口，地(di)(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)不惜對(dui)外舉債、背負(fu)利(li)息。央(yang)行應積極加強(qiang)地(di)(di)方國(guo)(guo)(guo)(guo)庫(ku)(ku)現(xian)金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)管(guan)理問題研究，在保(bao)證國(guo)(guo)(guo)(guo)庫(ku)(ku)資金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)安全的(de)(de)(de)前(qian)提(ti)下，推出既符合國(guo)(guo)(guo)(guo)家的(de)(de)(de)宏觀經濟(ji)治理，又(you)能滿(man)足地(di)(di)方財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)利(li)益訴求的(de)(de)(de)現(xian)金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)管(guan)理模式，充分合理利(li)用閑(xian)置(zhi)的(de)(de)(de)庫(ku)(ku)存資金(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)(jin)資源(yuan)，最(zui)大限(xian)度地(di)(di)減少(shao)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)債務(wu)余(yu)額和利(li)息支出。

（作者為中(zhong)國國際經濟(ji)交流中(zhong)心副研究員）