每經編輯｜每經記者 胡健 發自福建泉州    

每經記者 胡健 發自福建泉州

1996年底通車的泉州刺桐大橋，為內地首例BOT（建設-經營-移交，PPP的一種形式）項目，曾被樹為典型。當年《人民日報》稱贊“刺桐大橋不僅是一座解決塞車、過橋困難的物質的橋，而且是一座探索、改革的橋，它的意義遠遠超出了造橋者的想象”。

但近年，刺桐大橋的建設經營方名流公司和政府的矛盾尖銳起來。2011年開始，泉州境內跨越晉江的8座大橋中，目前只有刺桐大橋收費，其余的都免費。特許經營期限到2025年的刺桐大橋，屢受當地市民抱怨。最近，有輿論稱政府回購刺桐大橋提上議程，但名流公司和政府的態度微妙。實際上，雙方的博弈從早些年泉州市內其他幾座跨江大橋建好后就開始了。

泉州別名“刺桐”，刺桐是一種具圓錐形皮刺的植物，如今，刺桐大橋真的變成了一根“刺”，扎痛了市政府、大橋運營方，也扎痛了當地老百姓。

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溯源

首個BOT項目誕生

泉州刺桐大橋BOT投資方式，被各地爭相效仿，并被廣泛復制到道路、橋梁、城市供水和垃圾處理等基礎設施領域。然而，在泉州市民眼中，它現在儼然變成了遲遲不取消收費的 “攔路虎”，項目運營方——泉州名流路橋投資開發股份有限公司——針對大橋現狀和未來也三緘其口。

《每日經濟新聞》記者實地調查并查閱資料后發現，這座大橋誕生之初是一座改革之橋，但隨著經濟發展腳步的加快和相關政策的更迭，此前共同享受改革喜悅的政府與民資運營方關系發生微妙變化，且當初改革可能帶來的風險愈發凸顯。

20世紀90年代初，福建省泉州市只有泉州大橋一座跨越晉江的大橋，其原設計每晝夜通車5000輛，實際每晝夜通車上升為24000輛，嚴重超負荷運行，成為國道324線及泉州市南北交通的“瓶頸”地段。

為緩解交通壓力，1994年初，泉州市決定再建一座跨江大橋。由于當時泉州市政府財力有限，因而決定對外招商。其中，泉州市名流實業股份有限公司（以下簡稱名流公司）董事長陳慶元對此事表達出濃厚興趣。

據知情人士回憶，泉州市高層幾經權衡后，由名流公司與政府授權投資的泉州市路橋開發總公司按60：40的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發有限公司”，注冊資本為6000萬元。1994年10月5日，市政府正式批準刺桐大橋投資公司按照BOT模式進行大橋的建設運營。

陳慶元回憶說，聽說刺桐大橋這個項目時就想到了BOT這種投資方式，但當時自己對BOT也是一知半解，上世紀80年代初期在香港旅游時，當時兩條海底隧道其中一條是民資以BOT方式修建的，導游小姐說效益很好。

大橋于1995年5月18日動工建設，1996年底竣工，全長1530米，寬27米，接線公路2285米，匝道2400米。1997年1月1日刺桐大橋正式投入運營，比規定的3年工期節省了近一半時間，工程質量達到全優。

“項目所需的55份批文，我只用8個月就辦妥了,邊上有一座高速公路橋，它比我們早8個月動工，結果還比我們晚一年通車。”陳慶元告訴《每日經濟新聞》記者。

刺桐大橋建設速度和質量有目共睹，其在投融資方面的創新更給之后的基礎設施建設提供了一面鏡子。

財政部財政科學研究所調研報告對刺桐大橋的BOT模式進行過一個全面的總結，即泉州市名流路橋投資開發股份有限公司為刺桐大橋出資人，以出資額為限承擔有限責任，以公司未來的收益和資產作為融資的基礎，全權負責大橋的建設、資本注入和經營管理等一系列重大決策，并根據與政府協商制定的收費方式及收費標準對大橋使用者進行收費，直至特許經營期結束為止，期間所獲得的收益歸名流路橋公司支配。

在銀行融資中，名流公司率先采用以刺桐大橋經營權質押貸款，固定貸款和流動貸款相結合，并在國內首次采取以按揭式還本付息方式償還銀行貸款。

陳慶元表示，“所謂經營權抵押，就是以橋的收費權做抵押，如果企業還不了貸款，銀行可以接管橋的收費權，這樣銀行的風險就化為零。這個模式之前在我國是沒有的。”

由于有了刺桐大橋的范例，國家所有的高速公路等基礎設施，只要是有涉及到收費的項目，資金問題皆迎刃而解。企業只要拿到那個紅頭文件預批文，銀行都會批錢。

刺桐大橋自1996年底投入經營后，車輛通行費穩步增長：1997年為2375.5萬元，1998年2436萬元，1999年2963.6萬元，2000年3748.5萬元，2001年上升至4700萬元。

但上世紀末，刺桐大橋與泉州大橋的關系出現了改變，背后暗藏民企和政府利益的分配問題。

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現狀

刺桐大橋遭免費大橋“分流”通車費用下降

自從泉州大橋的收費權從省政府移交到泉州市政府，其與刺桐大橋的關系就發生了改變，也是民企和政府關系變化的開始。

在今年的政府工作報告中，國務院總理李克強提出，要制定非國有資本參與中央企業投資項目的辦法，制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法，為民間資本提供大顯身手的舞臺。

今年4月，國務院決定，在鐵路、港口等交通基礎設施，新一代信息基礎設施，重大水電、風電、光伏發電等清潔能源工程等方面，首批推出80個符合規劃布局要求、有利轉型升級的示范項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與建設營運。

在基礎設施建設領域引入社會資本，即通常所說的PPP模式（公私合作模式），世界銀行將所有社會資本參與公共設施建設運營都稱為廣義PPP。

在這樣的背景下審視1996年底投入運營的刺桐大橋近20年來的起伏，增添了一層鏡鑒之意，而當時敢于“吃螃蟹”的名流公司董事長陳慶元，因項目收益預期、后期附加建設以及回購等問題，現在很難高興起來。

他對《每日經濟新聞》記者講道：榜樣的力量是無窮的，修理榜樣結果是很嚴重的。

財政部財政科學研究所所長賈康稱，刺桐大橋靠一個簡單的紅頭文件就解決了一開始非常重要的契約形式的問題，沒有全套的契約設計，那么以后所有的不確定性都將產生，實際上形成了本來是PPP的合作伙伴關系，但變成了一個實際上的高低不對等博弈。

刺桐大橋“以一敵七”/

1997年底，泉州至廈門高速公路通車，由于刺桐大橋與高速公路相距僅300米，且有空閑的連接匝道，名流公司為此提出了連接方案，并已先期投資700多萬元，但幾年來該申請都未獲批準。而在此期間，泉州市開始投資1.3億元，修建一條橫向的牛山連接線，將高速公路與324國道貫通，然后直通與324國道相連的泉州大橋。

知情人士向 《每日經濟新聞》記者透露，這背后隱藏的實質問題是過橋費落進誰的口袋。

目前刺桐大橋連接國道與泉廈高速的問題已基本解決，但更棘手的難關擺在面前。現在泉州市內跨江大橋已由當時的兩座變為8座，而且自2004年后只有刺桐大橋在收費，成為被其他新建橋梁分流的對象。

名流路橋這個曾經謀劃上市的企業，只在泉州建設了刺桐大橋。陳慶元感嘆說，政府用我們融資的辦法去建橋，然后分流我們的車輛，以一敵七，我們的日子能好過到哪里？

按照泉州市人民政府批準，刺桐大橋經營期限為30年 （含建設期），期滿后全部無償移交給國家，這也是刺桐大橋得以收費的原因。

時過境遷，當時分散泉州大橋車流、解決城區連通晉江問題的刺桐大橋，如今的境地十分尷尬。陳慶元口中的“以一敵七”盡管火藥味足了些，倒也形象生動。

記者從泉州交通委了解到，除了已停用的浮橋和順濟舊橋，晉江泉州市區段目前有8座跨江大橋，分別為泉州大橋、刺桐大橋、筍江橋、順濟新橋、沉洲高速公路橋、泉州晉江大橋、黃龍大橋和于去年初正式通車的田安大橋。除年限早于刺桐大橋的泉州大橋外，其余大橋幾乎都比刺桐大橋建得晚。

當地交通委人士介紹說，在田安大橋通車之前，濱江一帶主要通過泉州大橋、刺桐大橋與泉州中心城區實現互通。由于刺桐大橋收費，而泉州大橋擁堵且需繞行較遠，這個崛起的新區一直缺乏一座與中心城區快速相連的通道。

田安大橋將為這樣的發展瓶頸破題，兩岸互通將更便捷頻繁，也將成為新區快速崛起的重大推動力。晉江機場連接線正式通車后，泉州市區到晉江機場或晉江市區只需10分鐘。

平均3分鐘通行約12輛車/

“其余大橋均免費，只有刺桐大橋收費，這是我們不愛走刺桐大橋的原因。”泉州當地某出租車司機直言，如果田安大橋的機場線通車，刺桐大橋生意就更清淡了。

司機師傅說，其實刺桐大橋仍然是連通泉州和晉江最方便的橋，刺桐大橋也是上泉廈高速公路最方便的大橋，距高速收費站僅幾百米。

但在上下班高峰期，《每日經濟新聞》記者先后坐車通過刺桐大橋和田安大橋時發現，田安大橋車流穿梭如織，而刺桐大橋上的行駛車輛則少許多。

“前邊就是收費站了，你到底要不要回到晉江去？”出租車司機得到記者否定的回答后說，那你就在收費站這里下吧，我掉頭回去了，給你節省6元錢。

傍晚6點半，記者在刺桐大橋收費站數了數來往車流，平均每3分鐘只有大約12輛車通過，與同時段經過的摩托車數量相當，但詢問后記者得知，摩托車并不收費。

2004年前，刺桐大橋和泉州大橋等均收費，但2004年后泉州大橋、順濟大橋、泉州筍江大橋便取消收費，田安大橋等通車伊始便免費通行。車輛便涌向免費的泉州大橋等。

伴隨泉州汽車保有量的增加，跨江擁堵成為當地“兩會”的熱門話題。2010年有泉州人大代表提出，為了省錢，不少市民都從泉州大橋入城，據估算，從泉州大橋進入泉州市區的車流量每分鐘達到50輛，如遇上下班高峰期，晉江到泉州常常要花1個多小時。

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爭議

刺桐大橋陷兩難：取消收費還是政府回購？

原是PPP模式合作伙伴關系，但在泉州市內跨江大橋增多，直至只有刺桐大橋收費時，政府和民企的關系漸生裂痕。

最讓名流公司董事長陳慶元無奈的是，由政府修建的橋梁不斷增加，與刺桐大橋形成直接競爭關系，直接影響刺桐大橋的投資回報。

刺桐大橋項目是典型的PPP項目，同時也是特許經營項目，不過這一項目本身并沒有完整的契約。陳慶元對《每日經濟新聞》記者表示，“希望我的經歷能給后來人一些提醒吧。”

對于刺桐大橋項目的鏡鑒意義，清華大學建設管理系教授王守清指出，誰也無法準確預測將來二三十年的事情，政府和民間資本要風險共擔，形成伙伴關系，并且需要一種動態的合作，需要在協議中寫好重新談判的觸發機制和調解機制。

PPP項目后續難題多/

陳慶元當時只憑一紙紅頭文件便取得了刺桐大橋項目的建設和經營權。他告訴《每日經濟新聞》記者，那個通知當中只提到項目由名流公司牽頭建設，經營30年后無償移交給國家。

現在陳慶元需要考慮的一個麻煩是，究竟刺桐大橋還能否經營30年。根據國務院《收費公路管理條例》，還貸類的收費公路收費期限不得超過15年，經營性的則不得超過25年。

刺桐大橋若按照當時規定的30年經營期限進行收費經營，則會超出國家規定5年，但如果提前停止收費，又會引出投資回報受損的問題。

泉州交通委人士告訴《每日經濟新聞》記者，目前針對刺桐大橋收費期限如何劃定的問題已上報國務院，并沒有明確結論。

此外，陳慶元表示，按照誰投資誰受益的原則，大橋周圍的加油站、廣告牌和房地產項目的土地開發權名流公司應該具有優先權，但多次打報告也沒有下文。而在政府看來，契約僅限于刺桐大橋的建設和運營，并沒有涉及土地開發。

陳慶元表示，政府用我們創新的融資方式修建了后渚大橋、晉江大橋等大橋，而且隨著國務院大力提倡民生項目惠普工程，政府修建的大橋一律免費。

數據顯示，刺桐大橋建成以后，自1997年通車以來，車流量迅速上升，通行收入由1997年的2371萬元增至2006年的8100萬元。不過，2006年政府相繼修建了6座大橋，分流了車流量，2013年刺桐大橋的通車費用降至4200萬元。

政府與企業各執一詞/

“希望我的經歷能給后來人一些提醒吧。”陳慶元說，由于當時合同過于簡單，很多內容現在也沒有辦法找政府論理。

記者就刺桐大橋因車輛被分流收益受到影響采訪當地相關政府官員時，該官員舉例說，當時我們簽訂合同時，如果一只筆是5分錢，后來筆的市場價變成兩分了，我們是應該按照合同執行還是市場價來執行，我想還是應該按照合同。

政府和企業各執一詞，足以凸顯當時的簡單合同所造成的尷尬局面。《每日經濟新聞》記者獲得了一份1998年10月國研中心和泉州市人民政府舉辦“非國有企業特許權經營”研討會的錄音整理文件。

這份文件顯示，時任國研中心技術經濟部處長的馮飛提到，特許經營是項目融資的一種形式，政府參與方式除提供特許經營權外，還有一個意義是提供有限承諾，即擴大項目的現金流量，有限保證項目的財務收益。

馮飛認為，地方政府在規劃過程中要充分考慮這些轉讓出去的特許項目的未來收益，不能因為規劃上的修改造成經濟強度下降，車流量小了，財務收益下降。

他還特別建議，刺桐大橋運營方花點力量與政府簽訂一些補充協議，搞得規范化一點，免得遺留一些問題。

顯然，當時馮飛的建議并沒有變成現實，而他所判斷的一些結果真的出現。陳慶元在接受采訪時表示，按照國際慣例，政府在刺桐大橋周邊修橋時，應根據橋梁之間距離以及橋梁功能等實際情況，對公司進行補償。

但由于沒有合同約束，政府著眼點不在于此。

刺桐大橋建設目的就在于分流1984年建成的泉州大橋的交通壓力，2004年以前，兩橋均為收費橋梁，早已收回成本的泉州大橋為何一直收費在本世紀初引發廣泛爭議。

2002年，泉州市交通局王寬良副局長就泉州大橋繼續收費一事回應說，“兩橋并行相隔300米，泉州大橋征費工作一旦停止，勢必造成刺桐大橋無車行走，無費可收，而泉州市政府目前根本無力收購其產權，怎么辦？”

2004年泉州大橋停止收費前夕，泉州市政府出臺了有關停止收費后的車輛分流方案，當地交通部分相關負責人表示，“市政府不可能站在名流路橋公司的立場來制定政策，這樣群眾肯定無法接受。政府不敢保證刺桐大橋的收費額不下降，以后晉江大橋還要建設，對刺桐大橋而言又是一個很大的影響，晉江大橋會不會收費現在還說不清楚，即使要收費對于刺桐大橋收費肯定也會造成分流。”

呼吁政府回購刺桐大橋/

泉州市人大代表蘇溫州曾連續多年遞交 《關于取消刺桐大橋收費方便晉江兩岸交通的建議》。他認為，雖然周邊道路、橋梁建設突飛猛進，但是政府還是應該盡量回購刺桐大橋。

泉州市交通委相關人士也告訴《每日經濟新聞》記者，如果刺桐大橋收費能停止，對晉江兩岸的發展，以及市民往來的便利有很大的好處。但刺桐大橋是BOT投資項目，目前合同還未到期，政府部門無法以行政手段要求其撤銷收費站。

1996年投資2.5億元建設的刺桐大橋，在一些民眾看來，成本早已收回，在其他7座橋都免費時，刺桐大橋仍在收費，名流路橋作為大橋運營方也被置于輿論的風口浪尖。

該公司董事長陳慶元曾數次接受過媒體采訪，對于停止收費問題，他要么選擇不回應，要么回應稱在政府不回購的情況下，免費是不可能的。

面對《每日經濟新聞》記者的提問時，陳慶元打了一個比方，“房地產開發商買地、建房，然后賣房，可能賣第一層房子的時候就已回收了地價成本，賣第二層房子的時候回收了建房成本，那么為什么三層以上的房子他們不給百姓免費住呢？”

陳慶元表示，當初建設時，股東們籌集了2.5億元投資資金，才有了刺桐大橋。過去15年經營期內，刺桐大橋的盈利并不明顯，還需要支付巨額稅收、工人工資以及連路帶橋12公里的橋面養護維修等費用。

今年泉州“兩會”上，泉州市人大代表、池店鎮黨委書記許疇料與同為泉州市人大代表的泉秀街道黨工委書記施蓬勃領銜共同提議案，建議“市政府將提前回購刺桐大橋收費經營權擺上議事日程”。

泉州市政協委員黃曉良與另外10名市政協委員也聯名遞交提案，提出了相同的建議。

在當地代表委員們看來，泉州環灣城市框架形成的“環灣、向灣”交通路網正不斷形成，橋北有以浦西萬達為代表的繁華中心市區，橋南是正在建設的，有未來泉州“陸家嘴”之稱的泉州濱江總部經濟區，不能因為中間一座大橋收費站而人為阻隔了兩岸人流、車流、物流和商流的暢通。

政府與企業三緘其口

雖然已在民間經過數次討論，但是泉州市政府和名流路橋對回購一事卻鮮有表態。

《每日經濟新聞》記者在采訪雙方時，得到的答案均是回購并未被正式提上議程。與此同時，熟悉刺桐大橋情況的人士向記者表示，回購在當地是十分敏感的話題。

泉州市交通委相關人士向記者舉了一個例子，刺桐大橋是連接泉州與晉江的重要通道，目前還處于收費狀態，別說政府真要回購，即使風聲傳出，也會在當地造成不小的影響，最簡單的就是房地產，刺桐大橋晉江入口處目前就有幾處樓盤正在開發，如果政府決定回購，肯定會推動這些樓盤的上漲。

前述建議政府回購刺桐大橋的泉州“兩會”代表和委員們成立了專門協調小組，與省政府協調共同解決刺桐大橋經營權回購問題，與業主單位協商合理補償解決方案，推動該項目工作實質性進展。

據《每日經濟新聞》記者了解，圍繞代表和委員們的建議，泉州市政府也曾組織相關單位進行調研，但此事并沒有拍板。

上述知情人士稱，大橋回購處于卡殼狀態的最直接問題肯定是資金。他表示，目前跨江已有8座大橋，刺桐大橋的黃金時代漸行漸遠，但是大橋所需要的維護成本仍然擺在那里。

是不是政府缺錢無力回購刺桐大橋呢？泉州市財政局相關人士告訴《每日經濟新聞》記者，政府對于刺桐大橋的經營情況并不十分知情，回購也不僅只涉及回購資金問題，還牽扯可行性、項目評估和審計等問題。

刺桐大橋究竟值多少錢？在2007年大橋通車十周年時，有報道稱，刺桐大橋及控股股東累計支付銀行利息和本金近2億元；累計繳納稅金4000多萬元，僅2006年大橋納稅額就高達1600萬元，經評估刺桐大橋現值為11.5517億元。

對于公司目前經營和財務狀況，陳慶元均以不方便透露為由拒絕回答。但他2012年接受采訪時曾表示，“雖然還沒有正式估價，但連路帶橋12公里，加上還有13年的經營權，算便宜一點，刺桐大橋現價也在20億元以上，10億元應該是民營股權部分的估價。”

前述知情人士表示，這恐怕很難，去年剛通車的田安大橋緊鄰刺桐大橋，并且還有一條直達機場的快速路，總投資才12億元。

一位政府人士向《每日經濟新聞》記者直言，很多百姓認為政府應該回購大橋，但是回購大橋需要與運營企業進行談判，最終回購的錢也要由財政來出，財政的錢也是百姓的錢，價格太高的話，我們也要考慮是不是應該把錢花到民生更需要的地方去。

推動PPP模式需契約護航

去年末財政部在全國財政工作會議上培訓推廣PPP模式以來，有關PPP的培訓和討論越來越頻繁。除了由亞洲銀行出資，在哈爾濱和洛陽進行PPP的技術指導外，全國很多省市都積極響應。如浙江成立了PPP試點工作領導小組，湖南、河南以及福建等省份紛紛展開研究，籌備PPP項目。

PPP模式被看好的原因在于，政府與社會主體（企業）建立“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，可使政府財政負擔減輕、社會主體投資風險減少。

陳慶元和他的名流公司在刺桐大橋這個PPP項目中的多年實踐更是最生動的一課。他說，政府今后要推動PPP，一定要出臺一個有法律效應和法律依據的標準合同文本。“有人就和我講，國外搞PPP項目，專業文件疊起來有半人高，而你就這么一張紙。”

陳慶元的第二個建議是，設立一個直屬最高人民法院的法庭，如果民間投資的權益受到侵害，可以有說理的地方。

財政部負責PPP推廣的金融司司長孫曉霞也坦言，一些地方政府為了“招商引資”，對企業承諾過高收益率，在高利潤誘惑下，有企業沒有進行充分論證就貿然進入，結果項目運營之后，政府負擔不了這么大的支出壓力，項目收益就難以保證，出現政府與企業“雙輸”局面。

財政部財政科學研究所研究員孫潔表示，我們有很多PPP項目，合約應該是在項目中至關重要的問題，合約決定著未來的20年或30年，只要在合同期內它是最基本的依據。

清華大學建設管理系教授王守清指出，誰也無法準確預測將來二三十年的事情，政府和民間資本要風險共擔，形成伙伴關系，并且需要一種動態的合作，需要在協議中寫好重新談判的觸發機制和調解機制。

王守清同時指出，若按照項目融資去理解PPP，遠不能滿足現實需求，還會引發很多問題，PPP是一種管理模式，政府通過民營部門實現提供公共服務的目標。

與此同時，PPP立法進程也亟待加快。財政部財政科學研究所報告顯示，PPP一般涉及的都是公共工程與公共服務領域的投資項目，并與公眾日常生活密切相關，依托相關項目提供的服務質量，價格等均是比較敏感的話題，也特別容易引起民意的反彈，所以要制定一套專門的法律法規，對項目的立項、投標、建設、運營管理質量、收費標準以及調整機制，項目排他性及爭端解決機制，以及移交等環節作出全面、系統的規定。