Getty圖片 制圖/王(wang)力(li) 數(shu)據來源/財政部

地方債自發自還試點將擴圍

“自還(huan)”資金哪里來

目(mu)前廣東(dong)(dong)、山東(dong)(dong)等十省區市已試點(dian)地方(fang)政(zheng)府(fu)債(zhai)券(quan)自(zi)(zi)發(fa)自(zi)(zi)還。財(cai)政(zheng)部部長樓繼偉表示，下(xia)一(yi)(yi)步試點(dian)仍將(jiang)擴大。對于償(chang)(chang)還資(zi)金(jin)(jin)安(an)排，業內人士和專家表示，需(xu)預(yu)(yu)估幾年(nian)后即債(zhai)務到期(qi)時(shi)財(cai)政(zheng)收入(ru)規模(mo)，以保證可以有(you)足夠資(zi)金(jin)(jin)，這要求進一(yi)(yi)步完善預(yu)(yu)算管理，建立跨年(nian)度預(yu)(yu)算管理。此外，在地方(fang)融資(zi)平(ping)臺剝(bo)離地方(fang)融資(zi)功能后，此前基(ji)于地方(fang)融資(zi)平(ping)臺建立的(de)償(chang)(chang)債(zhai)準備(bei)金(jin)(jin)可轉(zhuan)而(er)補充(chong)償(chang)(chang)債(zhai)資(zi)本(ben)。但具體資(zi)金(jin)(jin)安(an)排地方(fang)需(xu)根據實際情(qing)況，中央無需(xu)做(zuo)出“一(yi)(yi)刀切”規定(ding)。

跨年度預算預估未來償還能(neng)力

樓繼(ji)偉日(ri)前(qian)表示(shi)，下(xia)一步地(di)方政(zheng)(zheng)府債券(quan)自(zi)發(fa)(fa)自(zi)還試點還將(jiang)繼(ji)續擴(kuo)大(da)。專家指出，擴(kuo)大(da)不(bu)(bu)可能一蹴而就，而應(ying)(ying)關注(zhu)地(di)方財(cai)政(zheng)(zheng)及負債水平。財(cai)政(zheng)(zheng)部財(cai)政(zheng)(zheng)科學(xue)研(yan)究(jiu)(jiu)所區域財(cai)政(zheng)(zheng)研(yan)究(jiu)(jiu)所副主任石英華認為(wei)，自(zi)發(fa)(fa)自(zi)還不(bu)(bu)可能一下(xia)推行到所有省(sheng)市，試點應(ying)(ying)在具備一定(ding)條件，如(ru)債務(wu)(wu)風險基本可控、財(cai)稅收支狀(zhuang)況較好、政(zheng)(zheng)府信用良好的(de)地(di)區擴(kuo)圍。而本身財(cai)政(zheng)(zheng)收支潛力不(bu)(bu)大(da)、財(cai)政(zheng)(zheng)狀(zhuang)況不(bu)(bu)樂(le)觀或債務(wu)(wu)率很高的(de)地(di)方，短期看都還不(bu)(bu)具備自(zi)發(fa)(fa)自(zi)還的(de)條件。

“自還(huan)”涉及(ji)地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)政(zheng)府(fu)對償債資金的(de)安排。此次財(cai)稅改革中，地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)債問題被納入“改進(jin)(jin)預(yu)(yu)(yu)算(suan)管(guan)(guan)理制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度”中的(de)一項。樓繼偉表示(shi)，下(xia)一步改進(jin)(jin)預(yu)(yu)(yu)算(suan)管(guan)(guan)理制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度將主(zhu)要從(cong)七(qi)方(fang)(fang)(fang)面推(tui)進(jin)(jin)：以推(tui)進(jin)(jin)預(yu)(yu)(yu)算(suan)公開為核心，建(jian)立(li)(li)透明(ming)預(yu)(yu)(yu)算(suan)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度；完善(shan)政(zheng)府(fu)預(yu)(yu)(yu)算(suan)體系，研究清理規(gui)(gui)范(fan)重點(dian)支出同財(cai)政(zheng)收支增幅或生(sheng)產總值掛鉤事(shi)項；改進(jin)(jin)年(nian)(nian)度預(yu)(yu)(yu)算(suan)控制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)方(fang)(fang)(fang)式，建(jian)立(li)(li)跨年(nian)(nian)度預(yu)(yu)(yu)算(suan)平衡(heng)機(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)；完善(shan)轉移支付(fu)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度；加強預(yu)(yu)(yu)算(suan)執行(xing)管(guan)(guan)理；規(gui)(gui)范(fan)地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)政(zheng)府(fu)債務管(guan)(guan)理；全面規(gui)(gui)范(fan)稅收優惠政(zheng)策。業內(nei)專家指出，七(qi)方(fang)(fang)(fang)面盡管(guan)(guan)看似互相平行(xing)，但建(jian)立(li)(li)透明(ming)預(yu)(yu)(yu)算(suan)、建(jian)立(li)(li)跨年(nian)(nian)度預(yu)(yu)(yu)算(suan)平衡(heng)機(ji)(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)等均有助于規(gui)(gui)范(fan)地(di)(di)方(fang)(fang)(fang)債自發自還(huan)，降低償債資金不足風(feng)險(xian)。

業內人士表示(shi)，目前地方政(zheng)府(fu)債務(wu)存在周(zhou)(zhou)期(qi)(qi)錯配問(wen)題，即債務(wu)償(chang)還周(zhou)(zhou)期(qi)(qi)長(chang)于當屆政(zheng)府(fu)任期(qi)(qi)，容易造成(cheng)舉債時(shi)對償(chang)還能力預(yu)(yu)估(gu)不足，加劇償(chang)債壓力。相(xiang)比目前財(cai)政(zheng)預(yu)(yu)決算以年(nian)(nian)(nian)為單(dan)位(wei)，跨年(nian)(nian)(nian)度預(yu)(yu)算將拉長(chang)預(yu)(yu)算周(zhou)(zhou)期(qi)(qi)，緩解(jie)“前任借債，后任還錢”的(de)(de)(de)問(wen)題。社科院財(cai)經戰略研究(jiu)院財(cai)政(zheng)審(shen)計研究(jiu)室主任汪(wang)德(de)(de)華對中(zhong)國證券報記者表示(shi)，跨年(nian)(nian)(nian)度統籌對應于跨年(nian)(nian)(nian)度的(de)(de)(de)重大工程。“目前分年(nian)(nian)(nian)度的(de)(de)(de)預(yu)(yu)算中(zhong)借貸雙方的(de)(de)(de)相(xiang)關性不強，看到的(de)(de)(de)信息也不全面，不利于市場總(zong)體判斷。”汪(wang)德(de)(de)華表示(shi)，預(yu)(yu)算周(zhou)(zhou)期(qi)(qi)變長(chang)，有助于債務(wu)資金和財(cai)政(zheng)資金的(de)(de)(de)綜(zong)合統籌，與地方債的(de)(de)(de)償(chang)還等制度密切相(xiang)關。

償(chang)債準備金轉型后(hou)可充實(shi)還(huan)債資金

財政(zheng)部此前印發的(de)(de)《2014年(nian)地(di)(di)方政(zheng)府債(zhai)券自發自還(huan)試(shi)點(dian)辦法》中明(ming)確(que)，試(shi)點(dian)地(di)(di)區應當建立償債(zhai)保障機制。業內(nei)人士指出，此前基于城投債(zhai)而建立的(de)(de)地(di)(di)方政(zheng)府債(zhai)務償債(zhai)準備金(jin)(jin)可經(jing)完善后，納入(ru)地(di)(di)方債(zhai)償債(zhai)資金(jin)(jin)體(ti)系中。根據審(shen)計署報告，截至2013年(nian)6月底，我國28個(ge)省級、254個(ge)市級、755個(ge)縣(xian)級政(zheng)府建立了(le)償債(zhai)準備金(jin)(jin)制度，準備金(jin)(jin)余(yu)額為3265.50億元(yuan)。

汪德華指出(chu)，償(chang)(chang)(chang)(chang)(chang)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)準(zhun)(zhun)備金(jin)(jin)(jin)源(yuan)自(zi)地(di)方(fang)融資(zi)平(ping)臺建設，財(cai)政(zheng)部(bu)之后給出(chu)了相(xiang)關要求。目前各(ge)地(di)的(de)(de)(de)(de)發展(zhan)不平(ping)衡。現在建立起(qi)(qi)了真正的(de)(de)(de)(de)地(di)方(fang)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)制度，償(chang)(chang)(chang)(chang)(chang)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)準(zhun)(zhun)備金(jin)(jin)(jin)作為債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務管理的(de)(de)(de)(de)鏈(lian)條之一，應該要隨著新的(de)(de)(de)(de)形(xing)式而完善起(qi)(qi)來，要逐步的(de)(de)(de)(de)探索滿足(zu)現實的(de)(de)(de)(de)需要。由于(yu)形(xing)式變化(hua)，償(chang)(chang)(chang)(chang)(chang)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)準(zhun)(zhun)備金(jin)(jin)(jin)可以(yi)作為預先還款條件不充足(zu)時的(de)(de)(de)(de)補充使用。但也有(you)業內人士表示，此前的(de)(de)(de)(de)償(chang)(chang)(chang)(chang)(chang)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)準(zhun)(zhun)備金(jin)(jin)(jin)按照(zhao)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務余額的(de)(de)(de)(de)一定(ding)比例提(ti)取，通常各(ge)個地(di)方(fang)償(chang)(chang)(chang)(chang)(chang)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)準(zhun)(zhun)備金(jin)(jin)(jin)的(de)(de)(de)(de)規模都不大。因(yin)此，盡管其能償(chang)(chang)(chang)(chang)(chang)還一部(bu)分債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務，但累積(ji)的(de)(de)(de)(de)資(zi)金(jin)(jin)(jin)不足(zu)以(yi)償(chang)(chang)(chang)(chang)(chang)還全部(bu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務，僅是彌補風險的(de)(de)(de)(de)一種(zhong)手段。因(yin)此，全部(bu)還債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)還要靠每年(nian)財(cai)政(zheng)增長，包(bao)括非(fei)稅收籌集資(zi)金(jin)(jin)(jin)等各(ge)方(fang)面(mian)財(cai)力。

全國(guo)人大財經委(wei)員會(hui)副主任(ren)委(wei)員辜勝阻此(ci)前表示，短期來(lai)看，我國(guo)部(bu)分地區(qu)面臨(lin)較大的(de)償(chang)債壓力，對(dui)于這部(bu)分存在著較大的(de)債務風(feng)險的(de)地區(qu)，地方政府應(ying)采取(qu)主動(dong)，要(yao)嚴(yan)格控(kong)制新(xin)增債務，嚴(yan)防風(feng)險繼續累積，積極化解現(xian)存的(de)風(feng)險隱患(huan)，同(tong)時通過設(she)立政府性(xing)債務償(chang)債準備金、制定應(ying)急(ji)預案等手段為可(ke)能的(de)風(feng)險爆發做好準備，在危機早期就應(ying)介(jie)入，將風(feng)險控(kong)制在有限范圍內，避免(mian)風(feng)險的(de)跨(kua)區(qu)域(yu)、跨(kua)領域(yu)蔓(man)延(yan)。

市場約束

償(chang)還資(zi)金結構無需“一刀切”

財政部目前對于自發自還試點辦法中，涉及“自還”的僅有一條：“試點地(di)(di)區(qu)(qu)承擔債(zhai)(zhai)(zhai)券還本(ben)付(fu)息(xi)責(ze)任。試點地(di)(di)區(qu)(qu)應(ying)當建立償(chang)債(zhai)(zhai)(zhai)保(bao)障機制(zhi)，統籌安(an)排(pai)綜合財力，及時支付(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)券本(ben)息(xi)、發行費等資金，切實履(lv)行償(chang)債(zhai)(zhai)(zhai)責(ze)任，維護政府(fu)信(xin)譽。”但在專家看(kan)來(lai)(lai)，對于償(chang)還資金結構(gou)安(an)排(pai)無需財政部“一刀切”，各地(di)(di)方可根據(ju)實際情(qing)況靈活安(an)排(pai)。而市場將對資金安(an)排(pai)是(shi)否合理(li)做出(chu)判斷(duan)，客觀上約束政府(fu)發債(zhai)(zhai)(zhai)行為。“如果市場上認為地(di)(di)方政府(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)券風險較高(gao)，那么拒絕購買(mai)也是(shi)理(li)所應(ying)當的。我們還是(shi)希望加大市場調節的因素，交給市場來(lai)(lai)定價，來(lai)(lai)判斷(duan)風險。”

我國地方財(cai)政資(zi)金(jin)收(shou)(shou)入(ru)(ru)主要包(bao)括(kuo)(kuo)政府預(yu)(yu)算內支出(chu)、政策性(xing)收(shou)(shou)費和(he)經營資(zi)源(yuan)收(shou)(shou)入(ru)(ru)。相關研究報告(gao)顯(xian)示，政府預(yu)(yu)算內支出(chu)，主要包(bao)括(kuo)(kuo)城(cheng)市(shi)維護(hu)建設(she)稅和(he)公(gong)用事(shi)業(ye)附加、中央(yang)財(cai)政的(de)專(zhuan)項撥款以(yi)及(ji)地方專(zhuan)項資(zi)金(jin)。地方政府經營性(xing)資(zi)產(chan)收(shou)(shou)入(ru)(ru)主要包(bao)括(kuo)(kuo)土地出(chu)讓(rang)轉讓(rang)收(shou)(shou)入(ru)(ru)以(yi)及(ji)存(cun)量(liang)資(zi)產(chan)經營權轉讓(rang)收(shou)(shou)入(ru)(ru)等(deng)。此外，地方政府政策性(xing)收(shou)(shou)入(ru)(ru)主要包(bao)括(kuo)(kuo)各(ge)種配套費和(he)使用費等(deng)。但是，這(zhe)(zhe)一資(zi)金(jin)來源(yuan)的(de)穩定性(xing)較差，而且呈現出(chu)明顯(xian)的(de)下降趨勢。在20世紀90年代中期，地方政府政策性(xing)收(shou)(shou)費在市(shi)政建設(she)資(zi)金(jin)來源(yuan)中的(de)比(bi)重曾接近50%。但隨著有關收(shou)(shou)費項目的(de)治理工作，目前這(zhe)(zhe)一比(bi)率僅為4%，難以(yi)成(cheng)為我國地方政府性(xing)債務償(chang)還(huan)資(zi)金(jin)來源(yuan)。

業內(nei)人(ren)士表示，目(mu)前來(lai)看(kan)，地方“自還”資(zi)金(jin)構(gou)成仍將(jiang)以(yi)地方財(cai)政(zheng)和項(xiang)目(mu)收益為主。但由于舉(ju)債投資(zi)項(xiang)目(mu)具有公益性(xing)(xing)，且投資(zi)回收周(zhou)期較(jiao)長，因(yin)此(ci)財(cai)政(zheng)償還安(an)排(pai)的合理性(xing)(xing)將(jiang)直接(jie)影響地方債能否獲得市場認可(ke)。在財(cai)政(zheng)支出(chu)的具體安(an)排(pai)上，除(chu)目(mu)前已披露的廣(guang)東省以(yi)中央返還的燃油稅替代性(xing)(xing)收入(ru)外，地方稅收收入(ru)、償債準備金(jin)等(deng)都可(ke)成為償債資(zi)金(jin)來(lai)源(yuan)，但具體安(an)排(pai)需根據地方實際(ji)情(qing)況(kuang)。（趙靜揚）

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