“人”城鎮化

“人們來到城市是為了生活，住在城市是為了生活得更好。”亞里士多德一語，道出了中國數以億計的進城農民工對融入城市的夢想與追求。

“原來是農業人口，現在是城市人口，這個轉化過程涉及到哪些要完善的方面，才能真正擁有作為城里人的感覺？”北京大學環境學院城市與區域規劃系教授馮長春的這一追問，引導我們進入更深層次思考：如何做好“人”的城鎮化進程……

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錢從哪里來？

在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。

新型城鎮化“錢路”明確：允許地方政府發市政債

每經記者 金微 發自北京

新型城鎮化的資金從何來？

3月16日發布的《國家新型城鎮化規劃 （2014-2020年）》（以下簡稱《規劃》）中明確提到創新城鎮化資金保障機制，加快財稅體制和投融資機制改革，創新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制。

與此同時，《規劃》對土地財政進行了批評，稱加劇了土地粗放利用、加大了地方債風險。

國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬在接受 《每日經濟新聞》記者采訪時表示，城鎮化的資金來源中，土地收入會逐漸減少。未來將推行高效的城鎮化，控制住房面積，控制城市邊界，防止“空城鬼城”出現等。

允許地方政府發債

去年，全國土地出讓金為4.1萬億元，創下歷史新高。

今年全國“兩會”期間，“土地財政”成為代表委員關注的焦點，一些代表委員認為，依靠土地財政是一種類似“毒癮”的依賴癥，必須下大力氣戒除。

土地財政與我國工業化、城鎮化的高速發展期緊密相連，它在保障地方政府的資金來源時，同時也被指為房價上漲的重要推手。

易鵬認為，土地財政有弊端，但短期內難以消除，地方沒有土地財政，很多事情就沒辦法進行，而房產稅的推出需要時間，且相比土地財政收入，盤子仍較小，“一些新的舉措將會成為新型城鎮化建設資金的長期目標。”

新型城鎮經建設資金的來源，提到較多的就是市政債的發行。這次《規劃》提到，在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。

市政債的發行有利于解決目前地方政府大量隱性負債的問題，是“開前門堵后門”的重要渠道。國家發改委宏觀經濟研究院常務副院長王一鳴認為，地方政府融資改革方向即是給予其長期融資方式，其長期債券甚至是十年、二十年債券。

按照 “建立規范透明的城市建設投融資機制”，其他渠道還有：創新金融服務和產品，多渠道推動股權融資，提高直接融資比重等。

鼓勵公共基金、險資參與

規劃也制定非公有制企業進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。鼓勵公共基金、保險資金等參與項目自身具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營。

這些舉措均作為新型城鎮化建設資金的重要來源，像社會資本參與城市公用設施投資目前在多地已經推行，而像公共基金、保險資金等提法較新。

在基金領域，2013年4月，山西省成立三只城鎮化建設基金，用于破解襄垣、武鄉、靈石三縣城鎮化建設的融資瓶頸，三只基金規模達25億元。

全國政協委員、北京大學教授厲以寧曾表示，城鎮化最好的辦法就是建立城市公共建設基金。“可以借鑒澳大利亞和新西蘭城鎮化經驗，地方政府承擔部分資金作為種子基金，銀行、社會保險組織、大企業都投資建立基金，向社會發行公共投資基金券，按照市場規律來解決城鎮化建設資金問題。”

易鵬表示，除了培育地方稅收，調整中央和地方的事權，中央承擔更多事權將減輕地方政府的財力開支外，地方政府同時也要減政放權，讓更多的社會資本進入到原來政府買單的項目里來。

另外，適當運用金融工具解決資金來源，新型城鎮化建設資金將形成多管齊下的局面，也有利于倒逼現行體制的改革，“新型城鎮化建設不是一蹴而就，將是一個漫長的過程。”易鵬說。

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該怎樣服務？

現行城鄉分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化著已經形成的城鄉利益失衡格局，制約著農業轉移人口市民化，阻礙著城鄉發展一體化。

實施“差別化”落戶政策：給兩億農民工帶來福音

每經記者 王雅潔 發自北京

“人們來到城市是為了生活，住在城市是為了生活得更好。”亞里士多德一語，可以道出中國目前超2億農民工的心聲。而現實是，面對戶籍壁壘，這一龐大人群在創造經濟價值的同時，卻難以享受到包括社保、教育、就業、住房等社會公共服務。

記者注意到，近日出爐的《國家新型城鎮化規劃 （2014-2020年）》（以下簡稱《規劃》）中，明確表示“努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”，將達到“常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右”的目標。在國家新型城鎮化規劃之下，農民工進城落戶等問題，將逐步把夢想變成現實。

推行居住證制度改革

“按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優先、帶動增量的原則，以農業轉移人口為重點，兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮間異地就業人員和城區城郊農業人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化”，這可視為農業轉移人口市民化的方向。

在中國國際經濟交流中心信息部部長徐洪才看來，這部《規劃》最大的亮點是強調以人為本，推進以人為核心的城鎮化。包括建立居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。城鎮流動人口暫住證持有年限累計進居住證。未來還將探索健全人口信息管理制度。加強和完善人口統計調查制度，健全人口變動調查制度。加快推進人口基礎信息庫建設，分類完善勞動就業、教育、收入、社保、房產、信用、計生、稅務等信息系統，逐步實現跨部門、跨地區信息整合和共享。

一名地方發改委人士對 《每日經濟新聞》記者表示，上述人口管理舉措指導意義鮮明，但受不同地區的經濟發展狀況等因素制約，地方需要因地制宜，抓住人口管理系統的非線性、反直觀性，不確定性和動態性。作為戶籍制度改革的內容之一，居住證制度被認為是對人口登記制度的一種完善。而且，在不少人看來，推行居住證制度，是在現有戶籍制度暫時不能一刀切取消的現實下最好的選擇。

實施差別化落戶政策

去年全國“兩會”期間，曾有政協委員對《每日經濟新聞》記者表示，事實上，進城不等于城鎮化，進城包括兩層含義，一是農民從居住的農村進入到已經存在的城市，即從傳統農村進入到傳統城市；二是從傳統農村進入到新建的新型的城鎮里面去。

如果按戶籍來算，我國人口城鎮化率只有35%左右，遠低于世界52%的平均水平。而現行戶籍和土地制度，正是橫亙在城鄉之間的主要壁壘。

對此，《規劃》中提出的對策是“實施差別化落戶政策”，即以合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬~100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬~300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬~500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。大中城市可設置參加城鎮社會保險年限的要求，但最高年限不得超過5年。特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道調控落戶規模和節奏。

對于上述舉措，徐洪才認為這體現了中央量力而行，實事求是的態度。戶籍制度的變革依舊是農民進城的關鍵。各類城鎮在健全農業轉移人口落戶制度時，也要根據綜合承載能力和發展潛力，以就業年限、居住年限、城鎮社會保險參保年限等為基準條件，因地制宜制定具體的農業轉移人口落戶標準。更重要的是，不能盲目追求統計數據上的城鎮化率，而要把實踐人口的城鎮化作為主要任務。

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誰提供糧食？

繼續加大中央財政對糧食主產區投入，完善糧食主產區利益補償機制，健全農產品價格保護制度，提高糧食主產區和種糧農民的積極性。

財政將“垂青”種糧大縣：主產區不能盲目城鎮化

每經記者 金微 發自北京

隨著新型城鎮化的啟動、耕地保護、糧食安全等問題也受到關注。

3月16日，《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》（以下簡稱 《規劃》）明確：必須嚴格保護耕地特別是基本農田，并要求“繼續加大中央財政對糧食主產區投入，完善糧食主產區利益補償機制”。此外，農業部副部長牛盾在今年全國“兩會”期間透露，主產區利益補償機制預計很快出臺。

中國社科院農村發展研究所研究員李國祥在接受 《每日經濟新聞》記者采訪時說，這些規定主要是為了新型城鎮化政策實施時，糧食主產區不要過多地盲目地追求城鎮化，防止非糧化、非農化，保護糧食安全。

嚴格耕地保護機制

在《規劃》中，無論是土地制度管理改革、中西部城市群、保障糧食安全等方面均著墨甚多。

在土地制度管理方面，《規劃》要求 “實行最嚴格的耕地保護制度和集約節約用地制度”，完善耕地占補平衡制度，建立健全耕地保護激勵約束機制。“落實地方各級政府耕地保護責任目標考核制度，建立健全耕地保護共同責任機制；加強基本農田管理，完善基本農田永久保護長效機制，強化耕地占補平衡和土地整理復墾監管。”

在培育發展中西部地區城市群方面，《規劃》提到，中部地區是我國重要糧食主產區，西部地區是我國水源保護區和生態涵養區。培育發展中西部地區城市群，必須嚴格保護耕地特別是基本農田，確保流域生態安全和糧食生產安全。

《規劃》明確“確保國家糧食安全是推進城鎮化的重要保障”，“嚴守耕地保護紅線，穩定糧食播種面積”。具體舉措包括“加強農田水利設施建設和土地整理復墾，加快中低產田改造和高標準農田建設”。“堅持米袋子省長負責制和菜籃子市長負責制”。

《規劃》還對主產區的支持有明確要求，“繼續加大中央財政對糧食主產區投入，完善糧食主產區利益補償機制，健全農產品價格保護制度，提高糧食主產區和種糧農民的積極性。”

財政支持糧食主產區

今年全國“兩會”期間，多位代表、委員均提到加快健全糧食主產區利益補償機制，對糧食主產區給予補償。

農業部副部長牛盾在接受《每日經濟新聞》記者采訪時說，糧食的兩個職能是經濟效益和社會安定。牛盾說，這不僅需要政策的調整還需要財政的杠桿，“對體現經濟和社會效益的地方政府進行政策傾斜和財政補償，相關政策會很快出臺。”

另外，這次《規劃》提到“將糧食生產核心區和非主產區產糧大縣建設成為高產穩產商品糧生產基地”。李國祥介紹，目前糧食主產區是按省來劃定，而非糧食主產區同樣有產糧大縣，地方需要加大對轄區內產糧大縣的支持力度。

此外，列入今年全國人大常委會立法工作計劃的《糧食法》，將會以法律的形式支持糧食主產區。全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉表示，《糧食法》的三個重點之一就是“調動主產區和生產者生產糧食的積極性”，另外還包括分清銷區和產區的責任，給銷區也要增加一些壓力，不能全部依賴產區。

《規劃》在談到城鎮化的重要意義時，提到“城鎮化是解決農業農村農民問題的重要途徑”，我國農村人口過多、農業水土資源緊缺，在城鄉二元體制下，土地規模經營難以推行，傳統生產方式難以改變，這是“三農”問題的根源。

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怎樣才包容？

推進農民工融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會，建設包容性城市。

提建設包容性城市：讓進城者踏實扎根

每經記者 張雯 發自北京

在過去數年間快速推進的“土地”城鎮化，由于要素的過快流動，制造出了許多游離在農村和城市社區之外的碎片化生活的群體。

近日公布的《國家新型城鎮化規劃 （2014-2020年）》（以下簡稱《規劃》）中，對這個問題指出了解決的方向，提出要推進農民工融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會，建設包容性城市。

“原來是農業人口，現在是城市人口，這個轉化過程涉及到哪些要完善的方面，比如戶籍、醫療、教育等，他才能真正擁有作為城里人的感覺？”北京大學環境學院城市與區域規劃系教授馮長春告訴《每日經濟新聞》記者，“我理解的包容性城市，就是一個城市要給進城者扎根的踏實感覺”。

包容性城市就要讓人扎根

按照聯合國人居署在《世界城市報告》（2000年）中的定義，“包容性城市”包含經濟、社會、政治和文化4個方面的含義，且這4個方面相互關聯與促進，共同作用于城市鴻溝的彌合過程。

城市的快速擴張，難免會造成“碎片化”生存的群體，這部分群體與其故土之間的承續被城市所切斷，游離狀態的生活也使這部分群體較難獲得發展的公平與機遇。

但一個“包容性的城市”則不同。在這個城市中的每個人，不論財富、性別、年齡、種族或宗教信仰，均能利用城市所提供的機會參與生產性活動。

包容性城市可以彌合被割裂的群體生存狀態，即所謂“城市鴻溝”問題，其關鍵在于建設高水平的社會服務體系。

因此，按照此次發布的新型城鎮化規劃，農民工及其家庭、子女都得到了相應的考慮：農民工融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會，并且農民工也將更大范圍地參加黨組織、工會和社團組織，并可比之前更多地成為各級黨代會代表、人大代表、政協委員，享受參政議政和參加社會管理的權利，對農業轉移人口，也要參與社區公共活動、建設和管理。

“包容性城市就要使人扎根、發展”，馮長春告訴《每日經濟新聞》記者，過去僅僅一個戶籍制度便緊緊束縛了“碎片化”群體獲得公平發展的空間，現在很多地方已經放開戶籍制度，下一步還需要考慮到醫療、教育、養老等其他社會公共服務，是否能給城市外來者以“扎根”的空間。

馮長春認為，社會服務的均等化是完善社會服務體系的核心問題，未來一個階段，隨著城市中產階層規模的不斷擴大，高水平醫療、教育等社會服務資源的廣覆蓋與均衡配置，將成為城市社會平穩發展的基礎性保證。

大城市要實現產業轉移

隨著“京津冀一體化”話題的熱議，對“北上廣”等特大城市要擠出若干經濟功能、實現產業轉移吸引了公眾的關注。

此次新型城鎮化規劃提出，根據城市資源環境承載能力、要素稟賦和比較優勢，培育發展各具特色的城市產業體系，特大城市要適當疏散經濟功能和其他功能。

“特大城市要考慮自己的發展定位，適當疏散經濟功能和其他功能，這與我們之前提及的產業調整、結構優化、經濟轉型是緊密聯系的”，馮長春告訴《每日經濟新聞》記者，我國特大城市的城市化率已經很高了，像北京等城市已經達到了發達國家城市的水平，未來城市產業結構調整的次序方向應當是第三產業優先并占主導位置，也即以智力、知識密集型產業、創新型產業、高端服務業等為主，而低端的、勞動密集型的制造業、加工業等，則可向中小城市轉移。

根據新型城鎮化規劃，城市產業體系將更各具特色，大中小城市和小城鎮的產業發展格局將更優勢互補，城市污染企業將實現治理改造和環保搬遷，總的來看，城市將被當做有機的組合模塊，實現更互動的聯動發展。