在審計(ji)(ji)署8月(yue)開始(shi)對全國地方(fang)政(zheng)府(fu)性(xing)債(zhai)務進行“大審計(ji)(ji)”之際，地方(fang)政(zheng)府(fu)信用評級體系建設也在悄然醞(yun)釀中。

記者(zhe)日前獲(huo)悉，近期監(jian)管層正在(zai)(zai)研究(jiu)探討地方(fang)政(zheng)府信用(yong)(yong)評級制度的(de)建立，未來(lai)有望逐步推廣。業內(nei)人士稱(cheng)，審計(ji)署(shu)審計(ji)僅為(wei)摸清“家底”，而解決地方(fang)債(zhai)務問(wen)題關(guan)鍵還在(zai)(zai)于地方(fang)政(zheng)府舉債(zhai)約束機制的(de)建立，而地方(fang)政(zheng)府信用(yong)(yong)評級制度的(de)建立，則將為(wei)未來(lai)市政(zheng)債(zhai)的(de)市場化奠(dian)定(ding)基(ji)礎(chu)。

逾十萬億地方政府性債(zhai)務陷(xian)資信“黑(hei)洞(dong)”

盡(jin)管(guan)目前審計署對地方政(zheng)府(fu)性(xing)債務(wu)的審計結果還未(wei)“出爐(lu)”，但業內人士基(ji)本判(pan)斷債務(wu)總(zong)(zong)額不(bu)小，較2010年(nian)底的10.7萬(wan)億大幅增加。中(zhong)誠信集團執行(xing)副總(zong)(zong)裁閆衍對上(shang)證報(bao)記(ji)者表示(shi)，據其估算，截至目前，中(zhong)國地方政(zheng)府(fu)性(xing)債務(wu)余(yu)額約在15萬(wan)億-18萬(wan)億之(zhi)間。

這其中可分為兩(liang)部分：一是可以根據公開數據測算的顯(xian)性(xing)(xing)債(zhai)務，主要包(bao)括(kuo)財政部代發地方債(zhai)、城投債(zhai)、平臺貸、信(xin)托等(deng)；二是難以公開數據統計的隱性(xing)(xing)債(zhai)務，包(bao)括(kuo)墊(dian)資施(shi)工(gong)、BT（建設-移交）、發行理財產品、私(si)募等(deng)隱性(xing)(xing)債(zhai)務，而(er)后者占了“主角”。

不僅如(ru)此龐大規模的地(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府性債(zhai)務尚未摸(mo)清(qing)，作為發行人，地(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府信(xin)用資信(xin)情況也尚不明(ming)晰。閆衍表示(shi)，目(mu)前對地(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府評級主(zhu)要分兩部分，但都未明(ming)確(que)公開。

“一部(bu)分(fen)(fen)是(shi)財政(zheng)部(bu)代發和試點(dian)的(de)地(di)方(fang)(fang)債(zhai)，這部(bu)分(fen)(fen)監管層(ceng)未(wei)要求評(ping)(ping)(ping)(ping)級，也沒展開評(ping)(ping)(ping)(ping)級；另一部(bu)分(fen)(fen)則是(shi)評(ping)(ping)(ping)(ping)級機(ji)構(gou)在進(jin)行城(cheng)投債(zhai)評(ping)(ping)(ping)(ping)級時，根據(ju)需要對地(di)方(fang)(fang)政(zheng)府評(ping)(ping)(ping)(ping)級，但僅作為融資平臺公司等政(zheng)府類發行人(ren)評(ping)(ping)(ping)(ping)級時的(de)參照，限于評(ping)(ping)(ping)(ping)級機(ji)構(gou)內部(bu)，也未(wei)公開。”他(ta)告訴記者。

這與(yu)海外評(ping)級市場情況大不相同(tong)。地方(fang)政府雖然為(wei)一類特(te)殊(shu)的(de)受(shou)評(ping)群(qun)體，但目前包括標普、惠譽、穆迪在(zai)內的(de)三(san)大國(guo)際評(ping)級機(ji)構對不同(tong)國(guo)家(jia)的(de)地方(fang)政府都(dou)進行了(le)評(ping)級，而我國(guo)針對地方(fang)政府的(de)信(xin)用評(ping)級在(zai)評(ping)級領域仍為(wei)缺失。

但(dan)這種缺失(shi)有望被(bei)逐步填(tian)補。今年7月份，財政部就宣布(bu)，未(wei)來(lai)在地(di)方政府自行(xing)發債過程(cheng)中，將積極(ji)創造條(tiao)件，逐步推(tui)進建(jian)(jian)立信(xin)用評(ping)級(ji)(ji)制度。近(jin)日(ri)記者也獲悉，監管機(ji)構(gou)正在研討(tao)建(jian)(jian)立地(di)方政府信(xin)用評(ping)級(ji)(ji)制度，未(wei)來(lai)有望逐步推(tui)行(xing)。

很(hen)少有地方政(zheng)府(fu)主動(dong)公開財政(zheng)預(yu)算(suan)

“我們在評級過(guo)程中了解到，很少有地方政府(fu)愿意主動公開財(cai)政預(yu)算(suan)。”國內某評級機構(gou)公共融資(zi)部(bu)門(men)負責人對上(shang)證(zheng)報記者(zhe)表示，無(wu)據可依，也為給地方政府(fu)評級帶(dai)來了難度。

財(cai)(cai)政部財(cai)(cai)政科學研究(jiu)所(suo)副所(suo)長劉尚希對上證報記(ji)者表示，對地(di)方政府(fu)信(xin)(xin)用評級(ji)首(shou)要(yao)(yao)考慮(lv)的就(jiu)是(shi)，地(di)方政府(fu)的財(cai)(cai)政狀況是(shi)否透(tou)明，財(cai)(cai)政透(tou)明度是(shi)地(di)方政府(fu)信(xin)(xin)用評級(ji)的關鍵要(yao)(yao)素。

記者(zhe)從評級機構了解到，現(xian)行體制(zhi)下，地方(fang)政府不愿公開(kai)完整詳(xiang)細的(de)財(cai)政數據(ju)，而已公布的(de)公共財(cai)政預(yu)算(suan)數據(ju)，也(ye)僅(jin)是一些基本數據(ju)，基金(jin)預(yu)算(suan)和預(yu)算(suan)外(wai)財(cai)政專戶(hu)數據(ju)基本不公開(kai)。

另一方面(mian)，發(fa)展地(di)方政府(fu)(fu)信(xin)用(yong)評(ping)級(ji)(ji)面(mian)臨政策限(xian)制。上海新世(shi)紀評(ping)級(ji)(ji)公(gong)共融資(zi)部總(zong)經理曹明對(dui)上證報記(ji)者表示，國務院(yuan)辦(ban)公(gong)廳曾于1995年發(fa)布了《關于地(di)方政府(fu)(fu)不得對(dui)外舉債(zhai)和進(jin)行信(xin)用(yong)評(ping)級(ji)(ji)的通知》，對(dui)地(di)方政府(fu)(fu)舉債(zhai)和信(xin)用(yong)評(ping)級(ji)(ji)進(jin)行限(xian)制。

“在(zai)現在(zai)融資平(ping)臺債的快速擴張之時(shi)，評(ping)級(ji)(ji)(ji)機(ji)(ji)構對地方政府信用評(ping)級(ji)(ji)(ji)進(jin)行(xing)研究成為(wei)當(dang)務之急，因(yin)此，應當(dang)對該項規定予以修訂，允許國內評(ping)級(ji)(ji)(ji)機(ji)(ji)構開發(fa)地方政府信用評(ping)級(ji)(ji)(ji)。”曹明建議。

事實上，隨著近年來融資平臺的飛速發債，作為評(ping)級機構(gou)(gou)，要對(dui)平臺公司發債進行(xing)評(ping)級，已(yi)不(bu)得不(bu)先對(dui)其(qi)所在的地方(fang)政(zheng)府評(ping)級，因(yin)此(ci)，上述(shu)法規(gui)的限制(zhi)，也是(shi)評(ping)級機構(gou)(gou)未公開地方(fang)政(zheng)府評(ping)級結(jie)果的原(yuan)因(yin)之一。

此(ci)外，業內人士認(ren)為，地(di)方政(zheng)府資產負債表的缺失，也不利于真實反映(ying)地(di)方的償債實力和評級。

中誠信國際認為，目前地(di)方政府(fu)(fu)擁有大量(liang)的國有企業股權和資(zi)源類(lei)資(zi)產(chan)，對(dui)這些資(zi)產(chan)的評估有利(li)于(yu)對(dui)地(di)方政府(fu)(fu)評級(ji)。但(dan)現(xian)行財政會計制(zhi)度建立在收付實(shi)(shi)現(xian)制(zhi)，而不是(shi)權責發生制(zhi)，根據研究(jiu)，目前個別(bie)省級(ji)政府(fu)(fu)也許具有資(zi)產(chan)負債表(biao)的雛形，但(dan)并不規范和連續，不利(li)于(yu)真實(shi)(shi)反映地(di)方的償債實(shi)(shi)力。

中(zhong)央財政(zheng)兜底掩蓋地方(fang)政(zheng)府債務風險

事(shi)實上，早從2009年(nian)開始，財政部就開始代理發(fa)行地(di)方政府債(zhai)券(quan)，每年(nian)額(e)度(du)2000-2500億元不等，2013年(nian)更是(shi)增加到3500億元的額(e)度(du)，創近年(nian)來最高。從2011年(nian)開始，財政部開展自行發(fa)債(zhai)試點，定為滬浙粵深四(si)地(di)。2013年(nian)則(ze)在此(ci)基礎上，將山東、江(jiang)蘇兩地(di)加入到了(le)自行發(fa)債(zhai)的“大軍”。

在城鎮化融資需求加大的背(bei)景下，雖然地(di)方政府(fu)自(zi)行(xing)試點規(gui)模的擴大，被業(ye)內人(ren)士視為一種進步(bu)，但不論是(shi)代理發(fa)債還(huan)是(shi)自(zi)行(xing)發(fa)債，最終仍(reng)由財(cai)(cai)政部代辦還(huan)本付(fu)息，享有中央(yang)財(cai)(cai)政兜底(di)，仍(reng)無法全(quan)面(mian)反映本級(ji)政府(fu)債務風險的差異。

更(geng)為關鍵的是，不少業內人士認為，審計(ji)署(shu)今年(nian)8月對從中(zhong)央到鄉鎮的五級(ji)政(zheng)(zheng)府做(zuo)“體檢”，僅(jin)為弄清債務(wu)真相(xiang)，但(dan)解(jie)決地(di)(di)方債務(wu)問題(ti)的治本之策，還是在于建(jian)立有(you)(you)效的地(di)(di)方政(zheng)(zheng)府舉債約束機制，打(da)破“上級(ji)政(zheng)(zheng)府會隱性(xing)擔保”的固有(you)(you)觀(guan)念(nian)，中(zhong)央和地(di)(di)方權責法(fa)制化。

新任交易(yi)商協會黨委書記(ji)謝多今年就(jiu)曾(ceng)撰文指出，發(fa)展市(shi)政債(zhai)，是解決城鎮化融(rong)資(zi)問題(ti)的一個重(zhong)要途徑。因為與其他(ta)融(rong)資(zi)方(fang)式相比，市(shi)政債(zhai)可以通過信用評級(ji)、信息披露、市(shi)場(chang)(chang)化定(ding)價等市(shi)場(chang)(chang)化約(yue)束，對政府舉債(zhai)行為建立(li)正向激勵約(yue)束機(ji)制。

而其(qi)中，對地方政府(fu)開展信用(yong)評級，則(ze)被業內人士(shi)視(shi)為(wei)建(jian)立此約束(shu)機制的首(shou)要手段。

曹(cao)明(ming)對記者表示，雖然(ran)面(mian)臨諸多障礙，但推(tui)出地(di)方政府信用評(ping)級是(shi)非常(chang)必要(yao)的，因(yin)(yin)為這是(shi)未(wei)來實現(xian)市政債市場化的基礎(chu)。未(wei)來若出現(xian)因(yin)(yin)評(ping)級低(di)而導致某些地(di)方政府融資困難，則需要(yao)中央政府的整體宏(hong)觀調控來解決，如(ru)轉移支付等。

但(dan)地方(fang)政府信用評(ping)(ping)級(ji)(ji)制度建(jian)立仍任重(zhong)道遠。正如(ru)劉尚希對記者(zhe)表(biao)示，地方(fang)債(zhai)務評(ping)(ping)級(ji)(ji)并不是(shi)根據(ju)一年的數(shu)據(ju)就可(ke)以得(de)出，未來(lai)也需(xu)一定的持(chi)續(xu)性(xing)。因(yin)此(ci)，雖然(ran)建(jian)立地方(fang)政府債(zhai)務評(ping)(ping)級(ji)(ji)制度是(shi)大(da)方(fang)向(xiang)，但(dan)也很難一蹴而就。