每經(jing)編(bian)輯(ji)｜每經(jing)記者 胡健 發(fa)自浙江德清    

每經記者 胡健(jian) 發(fa)自浙(zhe)江德清

2013年(nian)9月8日(ri)(ri)，浙(zhe)江省莫干山(shan)。由每日(ri)(ri)經濟新聞報社承(cheng)辦的中青(qing)年(nian)改革開(kai)放論壇（第三(san)次莫干山(shan)會議）在這里舉行，來自全國(guo)各地(di)的經濟學家(jia)圍繞土地(di)財政和地(di)方債等問(wen)題暢所欲言。

當延宕(dang)了數十年的(de)(de)(de)土地(di)財(cai)政變(bian)得不(bu)可(ke)持續之時(shi)，尋(xun)找地(di)方財(cai)源(yuan)的(de)(de)(de)一條(tiao)新路(lu)顯得尤(you)為(wei)迫切，尤(you)其(qi)在營改(gai)增(zeng)已經全面鋪開的(de)(de)(de)今天。在問道改(gai)革之路(lu)的(de)(de)(de)同時(shi)，地(di)方債一定(ding)程度上作為(wei)扭(niu)曲(qu)了的(de)(de)(de)財(cai)源(yuan)，正變(bian)得岌(ji)岌(ji)可(ke)危，尚不(bu)可(ke)知(zhi)的(de)(de)(de)債務總量，在學者看來高居不(bu)下。

化解(jie)已離開可(ke)控范圍的(de)債務，成為了(le)推進財稅改革最重(zhong)要(yao)的(de)動(dong)力。

10月，地方(fang)債審計結(jie)果(guo)即(ji)將公布，盡管(guan)現(xian)在準確數字(zi)仍然蒙(meng)著(zhu)神(shen)秘面(mian)紗，但規(gui)模(mo)大(da)于(yu)2010年10.7萬億元(yuan)的審計結(jie)果(guo)已經成為業界共識。

9月8日，在(zai)(zai)每日經濟新聞報社(she)承辦的“地(di)(di)(di)方財政改革破解地(di)(di)(di)方債(zhai)(zhai)務”莫干山會(hui)議分(fen)論壇上，中(zhong)央(yang)財經大學財經研究(jiu)院院長王雍君表示，地(di)(di)(di)方債(zhai)(zhai)目(mu)前還(huan)(huan)不(bu)會(hui)使(shi)得中(zhong)國陷入歐美危機模(mo)式。“原因在(zai)(zai)于中(zhong)央(yang)政府已經十分(fen)重視這一問題，而(er)現在(zai)(zai)的地(di)(di)(di)方債(zhai)(zhai)務還(huan)(huan)是土地(di)(di)(di)資(zi)產做擔(dan)保(bao)，還(huan)(huan)可以(yi)支撐”。

不過，今年已經(jing)進入地(di)(di)方政府(fu)償債高峰(feng)年，有(you)(you)學(xue)者尖(jian)銳地(di)(di)指出，如果地(di)(di)方債走到市場違(wei)約那一步，必(bi)須進行嚴厲(li)問責，而地(di)(di)方政府(fu)還債在技術上并不是問題，政府(fu)持有(you)(you)的國有(you)(you)資產(chan)可以出售(shou)，公路收(shou)費的收(shou)費權也(ye)可以賣給(gei)別人，“賣樓還債”也(ye)是一種手段。

需建債務問責制/

審計(ji)署2011年(nian)審計(ji)結(jie)果顯示，截(jie)至2010年(nian)底，全國地方政(zheng)(zheng)府(fu)的相關債務(wu)達10.7萬(wan)億元。審計(ji)署副(fu)審計(ji)長董大(da)勝今年(nian)曾表示，估計(ji)目前各(ge)級政(zheng)(zheng)府(fu)總債務(wu)規模在15萬(wan)億～18萬(wan)億元。

財政部副部長朱光(guang)耀稱，全(quan)國范圍的地方(fang)政府性債(zhai)務(wu)第(di)二輪全(quan)面審(shen)計(ji)預(yu)計(ji)于9月完成(cheng)，將在10月公布審(shen)計(ji)結果，地方(fang)政府債(zhai)務(wu)規模可能較2年多前略有上升，但(dan)并非如部分經濟(ji)學家預(yu)計(ji)的增長一倍(bei)。

中國(guo)社科(ke)院財經戰略研(yan)究院博士(shi)后(hou)潘文軒認為，除正常財政(zheng)收(shou)入(ru)外，國(guo)家財政(zheng)還有(you)一些準財政(zheng)的收(shou)入(ru)，包括國(guo)有(you)資產收(shou)入(ru)等，財政(zheng)有(you)能力(li)化解危(wei)機(ji)。

但由于中(zhong)國地方債(zhai)務與土地關聯密切，這使(shi)得(de)隱(yin)患仍然存在，“地方債(zhai)70%以上擔保來自(zi)于土地，土地出(chu)讓金又與房價緊(jin)密聯系在一起，房價泡沫如果(guo)破裂就不(bu)是小問題。”南京審(shen)計(ji)學院經濟(ji)學院副教授(shou)姚震(zhen)宇(yu)說。

審計署披露(lu)的信息顯(xian)示，去年(nian)和今年(nian)地方(fang)政(zheng)府(fu)債(zhai)務(wu)(wu)將進入集(ji)中償(chang)還期(qi)，約有(you)42%的地方(fang)債(zhai)務(wu)(wu)于2012年(nian)底(di)前到(dao)期(qi)，53%的地方(fang)債(zhai)務(wu)(wu)將于2013年(nian)底(di)前到(dao)期(qi)。

地(di)方債面臨的三重(zhong)壓力(li)分(fen)別是，拍地(di)收入下降、高速公路(lu)債務規模膨脹、二(er)級公路(lu)償(chang)債乏力(li)。

王(wang)雍君在論(lun)壇中提(ti)出了(le)地方(fang)(fang)(fang)政府償債(zhai)可(ke)(ke)行(xing)的八種方(fang)(fang)(fang)式(shi)，其(qi)中項目(mu)收(shou)益(yi)是最理想的方(fang)(fang)(fang)法，而資產變賣和質(zhi)押(ya)償債(zhai)也在其(qi)列，“比如高速公路收(shou)費(fei)權可(ke)(ke)以(yi)質(zhi)押(ya)，還(huan)可(ke)(ke)以(yi)由(you)上級代為(wei)償還(huan)或者采用以(yi)新債(zhai)還(huan)舊債(zhai)等方(fang)(fang)(fang)式(shi)”。

這與國務院參事夏斌在(zai)第二屆金融街論(lun)壇上的(de)觀(guan)點相(xiang)(xiang)似，“10月底(di)的(de)地方債審計結果肯(ken)定會有相(xiang)(xiang)當(dang)部分的(de)債務已成(cheng)為呆賬壞賬。對個別大搞樓(lou)堂館所、鋪張浪費又欠債累(lei)(lei)累(lei)(lei)的(de)地方政府，要讓其搬(ban)出(chu)豪(hao)華辦公樓(lou)，賣樓(lou)還債”。

地方(fang)政(zheng)府對(dui)于(yu)債務(wu)家底也十分(fen)擔憂，甚至在論(lun)壇討(tao)論(lun)間隙提(ti)出(chu)“中央政(zheng)府是否(fou)會免(mian)除部分(fen)地方(fang)債務(wu)，改由中央政(zheng)府承擔”的問題。

“我告訴他們(men)這不太可能。”國家行(xing)政(zheng)學(xue)院(yuan)經濟學(xue)部教授馮俏彬說，“不是說違約就(jiu)違約，違約之后(hou)承(cheng)擔的后(hou)果要(yao)讓大家看到(dao)，市(shi)場違約一(yi)定(ding)要(yao)有非常嚴厲的問責”。

這也(ye)得到(dao)了王雍君(jun)的認同，他(ta)表示，地方債務并沒(mei)有(you)實質的債務人，沒(mei)有(you)一個地方官員需要為其負責，這就導致地方政(zheng)(zheng)府(fu)只管借(jie)不管還(huan)。“政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)制定(ding)(ding)者不可(ke)以對制定(ding)(ding)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)不承(cheng)擔(dan)任何責任，債務問(wen)責制必須要納(na)入(ru)地方政(zheng)(zheng)績問(wen)責制里(li)面”。

應規范地方債流向/

財政部(bu)部(bu)長樓(lou)繼偉(wei)在談(tan)到(dao)地方(fang)債問題(ti)時曾表示，地方(fang)債首先要(yao)“規范”，地方(fang)發債只(zhi)能用(yong)于建設性支(zhi)出，不能用(yong)于“吃飯”和(he)經常性支(zhi)出。

與會學者都認為，很多(duo)地方政府官員(yuan)舉債(zhai)大(da)發展是透支未來(lai)的(de)潛力，因此需要問(wen)責的(de)不僅(jin)是債(zhai)務數量，還(huan)有(you)債(zhai)務流向。

“總(zong)體而言，地(di)方(fang)融(rong)資平臺的(de)項目主(zhu)要是(shi)基礎設(she)施項目，有(you)較好(hao)的(de)財務回報和社會(hui)效益，但也有(you)些(xie)項目存在問題。”朱光耀(yao)曾表示。

特別要(yao)警惕一(yi)些地方政府的形象(xiang)工程項目，沒有(you)社會效益也(ye)沒有(you)財務回(hui)報效益。他指出，要(yao)通過審(shen)計把地方融資(zi)平臺的總量搞清，對支持經濟發展的項目予以肯(ken)定(ding)，對問(wen)題(ti)項目予以披(pi)露。

截至2012年底，36個地(di)方政府本級(ji)政府性債(zhai)務余額(e)將近4萬億元。從債(zhai)務資金(jin)投向看，用于(yu)交通運輸、市(shi)政建(jian)(jian)設、教科文(wen)衛、農林水(shui)利建(jian)(jian)設等(deng)支出占已支出債(zhai)務額(e)3.64萬億元的(de)92.14%。

但有報道指出，在(zai)我國662個(ge)城(cheng)市、2萬多個(ge)建(jian)制鎮(zhen)中(zhong)，約有五分之一(yi)的城(cheng)鎮(zhen)建(jian)設存(cun)在(zai)諸如(ru)“現代化國際大都市”等政績工程，其主要資金來源是(shi)政府負債(zhai)。

一位接近決策(ce)層的(de)專家在(zai)討論中就提到，規范地方政(zheng)府職責十分重要(yao)，“我們的(de)政(zheng)府管理條(tiao)例擱置(zhi)了，政(zheng)府績效評價也沒(mei)有確(que)切說(shuo)法(fa)，就涉及必(bi)須嚴格執行規范的(de)問題”。

預算透明前路漫漫/

10月，新(xin)一輪地方債審計結果(guo)即將出(chu)爐(lu)，一份地方債問(wen)題(ti)化解的一攬子(zi)方案也逐漸浮出(chu)水面。

樓繼偉在8月末提(ti)出了大致(zhi)思路：地方政府債(zhai)(zhai)務分類(lei)納入預算(suan)管(guan)理，研究制(zhi)定(ding)地方政府債(zhai)(zhai)務風(feng)險預警辦(ban)法(fa)，建立規范的地方政府舉債(zhai)(zhai)融資機制(zhi)，完(wan)善地方政府性債(zhai)(zhai)務管(guan)理制(zhi)度，提(ti)高政府財政運行透明度，努力防(fang)范財政金融風(feng)險。

其核心就在于納入預算(suan)管理，與會學者認為(wei)，這(zhe)是未(wei)來規(gui)范(fan)地方債(zhai)需要邁出的(de)第一步。

“我(wo)們(men)要有預算(suan)(suan)(suan)管控機制(zhi)(zhi)，當(dang)年發債的(de)(de)金額，要控制(zhi)(zhi)基(ji)本指標。”馮俏(qiao)彬說，一旦實(shi)行(xing)地(di)方債務的(de)(de)管理體制(zhi)(zhi)，債務預算(suan)(suan)(suan)必然納入(ru)，現在(zai)全(quan)口徑(jing)預算(suan)(suan)(suan)當(dang)中并(bing)沒有。這是預算(suan)(suan)(suan)制(zhi)(zhi)度(du)方面的(de)(de)重大改革。她的(de)(de)話并(bing)非(fei)無(wu)的(de)(de)放矢。根據目(mu)前執行(xing)中的(de)(de)《預算(suan)(suan)(suan)法》，地(di)方政府(fu)并(bing)無(wu)舉債權力，因此債務寫入(ru)預算(suan)(suan)(suan)報告向人大做報告尚“無(wu)法可依”。

但(dan)現實(shi)情(qing)況在(zai)于(yu)(yu)，沒有(you)透明(ming)便無所謂(wei)監督(du)，今年公布(bu)的36個地區中有(you)28個出臺了地方政府性債務管(guan)理制度，但(dan)在(zai)學者看(kan)來，經濟發展(zhan)為第一驅(qu)動下(xia)的自行監督(du)，等于(yu)(yu)自主裁量，真實(shi)制衡并不存在(zai)。

“目前《預算(suan)法》中禁止地(di)(di)方政(zheng)(zheng)府預算(suan)列赤字，這個規定恰恰成為地(di)(di)方政(zheng)(zheng)府隱(yin)瞞債(zhai)(zhai)務(wu)，拒絕債(zhai)(zhai)務(wu)信息公(gong)開的(de)保護傘。”一位學者說，既(ji)然地(di)(di)方債(zhai)(zhai)已經存在(zai)，那(nei)就應該選擇(ze)一種適當的(de)標準將(jiang)其納入預算(suan)賬本中。

8月26日，十(shi)二屆全國人大常委會(hui)第(di)四次會(hui)議(yi)(yi)在北京召開(kai)，為期五天的(de)議(yi)(yi)程(cheng)中(zhong)沒有安排原計(ji)劃中(zhong)的(de)《預(yu)算(suan)法修(xiu)正(zheng)案(an)》三審。有消息稱，新一屆政府的(de)財政體(ti)制改革方案(an)出來(lai)之(zhi)前，《預(yu)算(suan)法修(xiu)正(zheng)案(an)》不會(hui)急于面世。