(本文由中國財經傳媒高校聯盟成員單位——中央財經大學文化與傳媒學院提供。中國財經傳媒高校聯盟是由中國主流財經媒體每日經濟新聞聯合西南交通大學、上海交通大學安泰經濟與管理學院、廈門大學管理學院、重慶大學新聞學院、華東師范大學調查與數據中心、湖南大學新聞傳播與影視藝術學院、中央財經大學文化與傳媒學院、上海財經大學信息管理與工程學院、暨南大學新聞與傳播學院和西南財經大學人文學院等10所高校及學院自發發起成立的合作組織。）

“監管始終是為發展服務的，發展才是解決很多問題的根本途徑”，談到互聯網廣告的監管問題，劉雙舟態度鮮明。

 

作為國內知名法學專家，劉雙舟深度見證了我國互聯網廣告的嬗變歷程并全程參與了相關立法工作，目前正在牽頭組織《互聯網廣告管理暫行辦法》的修訂。面對互聯網廣告領域日新月異的技術和模式迭代，他認為必須超越以往把廣告作為營銷手段的狹隘工具論視野，全方位構建一整套從認識論到方法論的框架體系來應對行業變革帶來的監管挑戰。這顯然不是某一個人或者某一個部門能夠單獨完成的，于是“協同共治”就成為劉雙舟把脈互聯網廣告監管態勢的又一關鍵詞。

 

高速發展中的行業  N維困境中的監管

 

技術和商業模式迭代不斷加速而監管理念與政策法治體系滯后使得大量新生邊緣地帶監管缺失、立法的穩定性與行業快速發展之間客觀存在的矛盾導致灰色地帶亂象頻仍，這是數字化轉型大潮中堪稱共性的問題。互聯網廣告行業是這波浪潮中離居民消費端最近的一個細分領域之一，其立法與執法實踐探索無疑對我們管窺變革全局具有一定的窗口價值。中央財經大學文化傳媒學院院長、法學教授劉雙舟發表了自己的看法。

 

1994年10月14日，美國著名的Wired雜志推出了網絡版Hotwired，其主頁上開始有AT&T等14個客戶的的廣告Banner，這被視為互聯網廣告誕生的標志。PC互聯時代互聯網廣告在展示和觸達效果上還存在較多局限，2010年以后智能手機的普及和移動互聯技術的發展，使互聯網廣告的發展迎來了新的春天。易觀國際數據顯示，2011年我國的互聯網廣告市場規模還不到500億元，而艾瑞咨詢披露的數據顯示，2018年度中國網絡廣告市場規模達到4844.0億元，相對于整個廣告行業8000多億的總盤子，占比在幾年前已經超過50%。

 

“這么多年持續追蹤中國廣告行業的發展，我手上有1986年到2018年這30多年行業發展的數據，從1986年的8.4個億到2018年的8000多億，整個廣告市場規模增長了近千倍。事實上的產業盤子可能比這8000億還大，因為類似電影植入廣告等都沒有納入現有統計口徑。比規模更重要的是廣告行業模式和市場結構的改變，這么多年，我們的立法執法實踐一直在跟進形勢”。

劉雙舟介紹說，“最初互聯網廣告作為一種新生事物出現時，是希望把它放到《廣告法》框架下進行監管的，從2004年開始修訂原《廣告法》到后來發現互聯網廣告在技術、形態和模式上與傳統廣告存在很大差異，在原有框架下無法涵蓋，因此不得不另起爐灶專門立法”。

他本人也全程參與了這一歷程。專門立法時，一開始是叫做《互聯網廣告監督管理辦法》，后來發現變動太快需要不斷調整修訂，所以改為《互聯網廣告管理暫行辦法》，目前最新版的修訂工作正在劉雙舟牽頭之下進行。

 

行業整體呈爆發式增長，所產生的問題也不容忽視。2017年，互聯網廣告違法案例為14904件，占當年違法廣告構成比例近46%。2018年全國市場監管部門共查處違法互聯網廣告案件23102件，占廣告案件總數的55.9%，查辦互聯網廣告違法案件數量同比增長55%。正如上述數據所顯示，監管并未取得預期的效果。監管法規在復雜多變、迭代迅速的互聯網面前永遠跟不上節奏，也很難找到節奏。

 

劉雙舟教授介紹，互聯網廣告監管難題主要體現在五個方面：

 

一是發現難。由于互聯網廣告信息海量，發布便捷且形式多樣，違法廣告容易藏身其中，且隱蔽性強，變化快。盡管《廣告法》第四十九條規定“市場監督管理部門應當建立健全廣告監測制度，完善監測措施，及時發現和依法查處違法廣告行為”，但由于眾多互聯網新生代中小媒介不斷涌現，以及程序化購買和智能投放等操作層面的手段創新和海量數據處理量，客觀上無法實現對互聯網廣告全時段無遺漏的監管。

 

二是定性難。由于互聯網具有無限虛擬空間與無限鏈接的特性，互聯網網站、網頁及其他應用軟件等互聯網媒介上的信息是非常復雜的，既有商業廣告信息，也有大量的非廣告信息夾雜其中，廣告監管中需要對互聯網媒介上的信息屬性作分析認定。《互聯網廣告管理暫行辦法》第七條規定互聯網廣告必須標注出“廣告”標識，但是在企業自設網站或者借助第三方平臺上網絡空間展示的內容中，以推銷商品或服務為目的的各種信息內容到底是否屬于商業廣告，是否要標注“廣告”標識，無論對企業還是對執法機關而言都是實務操作中的一個難點。此外，社交廣告也在不斷更新變化，從博客、微博、微信朋友圈到公眾號文章、短視頻等，這些載體中呈現的信息是否屬于商業廣告，目前也沒有定論。

 

三是取證難。互聯網廣告的實質為存儲于電子設備中的電子數據，具有發布快捷便利、極易被人篡改、偽造、破壞或毀滅的特征，借助一些高科技手段取證或到公證部門公證，可能因為執法成本高、程序復雜等因素而無法執行，取證難成為互聯網廣告案件查處工作難的主要原因。

 

四是找人難。對于傳統廣告的廣告主、廣告經營者、廣告發布者等廣告主體，《廣告法》都有明確的規定，并能夠有針對性地采取相應的監管措施。然而由于互聯網極大地簡化、整合了制作、經營、發布廣告等行為，加之現在的精準推送技術，使得互聯網廣告中的主體邊界變得模糊，各方的權利義務關系和法律責任也變得更為復雜，導致執法人員難以對廣告主體進行認定，執法工作難以開展。

 

五是管轄難。《互聯網廣告管理暫行辦法》中規定對互聯網廣告違法行為實施行政處罰，由廣告發布者所在地工商部門管轄，廣告發布者所在地工商部門管轄異地廣告主、廣告經營者有困難的，可以將廣告主、廣告經營者的違法情況移交廣告主、廣告經營者所在地工商部門處理。但這一規定導致了各地區處理互聯網廣告違法案件數量的不平衡，百度系所在的北京、阿里系所在的杭州、騰訊系所在的深圳等地成為全國互聯網廣告違法案件處理的重鎮，工作量極大。

 

 

行業監管+平臺共治+技術共治+社會共治，“協同”成為核心詞

 

 

從2004年《廣告法》首次修訂開始，到2015年新《廣告法》正式出臺，前前后后共花了11年的時間，這期間互聯網廣告的監管經歷了長期的探索過程。

 

2004年修訂剛開始的時候，互聯網廣告還處于門戶網站時代，“當時的互聯網廣告和電視廣告沒有太大區別，只不過是換了個顯示器而已”，劉雙舟回顧說，“正是因為這樣，當時對互聯網廣告的監管基本按照傳統廣告的監管模式來進行，修訂法律時也沒有對互聯網廣告有專門的管理。”

伴隨互聯網行業模式的迭代，各種新的互聯網違規廣告形式層出不窮，問題日益暴露。一開始準備在《廣告法》修訂過程中把互聯網廣告納入其中，但由于互聯網廣告的發展太過迅速，剛寫完的法條可能就因為新的發展而不再適用，到2010年立法團隊最終決定“另起爐灶”，廣告法主要還是管傳統廣告，互聯網廣告部分則單獨拿出來。

但單純以政府有關部門作為監管主體顯然難以應對互聯網廣告產業盤子和海量數據的迅猛增長。劉雙舟認為，有效監管必須把社會的、技術的力量涵納進來。監管部門固然要管，但要真正管得住，還要依靠社會的力量，建立共治的模式。

除了消費者投訴、廣告主自律、行業協會監督之外，更重要的是要和平臺共同治理。作為互聯網廣告發展的重要推動力量，平臺不僅擁有更前沿的技術、更豐富的數據資源，而且也是平臺規則的直接設定者。“要充分發揮平臺制定規則的能動性優勢，把規則制定完善好了，監管相應也就輕松了。”

 

在他看來，互聯網廣告并非一座“孤島”，其他外部產業行業依托互聯網平臺與廣告的結合日益緊密，廣告監管必須與行業自身的監管協同起來才能取得最優效果。“比如去年以來持續暴雷的P2P行業，其行業監管主要是由銀監會負責，如果P2P平臺主體資質合規，發布了相關產品信息，結果平臺運營出了問題傷害到投資者權益，這個誰來負責？教育行業同樣存在類似問題。未來完善多部門協同機制，由主要負責互聯網廣告監管的國家市場監督管理總局與垂直領域的監管部門聯手強化監管是大勢所趨。”

 

此外，有效的監管要善用技術本身的力量，以監測為監管賦能。由于互聯網廣告發布便捷化、形式多樣化，并且在現在的精準投放方式下，違法廣告更容易藏身其中，隱蔽性強，傳統的監管手段難以發現如此量大面廣的互聯網違法廣告，因此必須用互聯網的手段來對互聯網廣告進行治理。

自2017年9月1日，全國互聯網廣告監測中心正式啟動，目前已實現對全國46個副省級以上行政區劃的1004家重點網站及4家廣告聯盟和電商平臺廣告數據的監測，這不僅提高了互聯網廣告的監管效率，也對違法行為具有很大的震懾作用。

 

 

 

歷史眼光看監管：發展是化解困境的根本手段

 

 

在談到互聯網廣告的監管優化時，劉雙舟教授一再強調，“發展才是解決問題的真正途徑”。行業高速發展必然暴露出一系列問題，面對新生問題與有效監管之間的沖突時，應該始終把發展放在第一位，當下面臨的很多問題，都可能只是因為發展不平衡不充分帶來的階段性問題，面對這些問題應該始終采取開放包容的態度實施審慎監管，避免一棒子打死。

隨著技術的演進，新的模式本身很可能將過去產生的違法違規現象迭代化解，比如之前PC互聯時代的廣告擾民問題在現在的移動互聯廣告中已經很少發生。

從2003年接觸互聯網廣告到現在，劉雙舟教授作為互聯網廣告的深度觀察者一直筆耕不輟，還通過微信公號和網絡直播平臺對新《廣告法》進行普法宣講。在一次講座中，他從監管角度對互聯網廣告的發展進行了階段性劃分：

 

第一個階段是門戶網站時代。在這一階段中，以雅虎為代表的門戶網站廣告和傳統的電視廣告區別不大，人是被動接受廣告信息，對于廣告的監管也相對容易。

 

第二個階段是搜索引擎時代。伴隨著網絡信息資源數量的膨脹，網絡搜索成為人們快速獲取有效信息的重要途徑。在這一階段，人主動尋找廣告信息，此時的監管主要難在對互聯網廣告發布者的界定和義務的確定上，對于競價排名和“二跳”廣告也存在爭議。

 

第三個階段是智能分發時代。劉雙舟教授稱，智能分發基于兩大方面的原因：一方面廣告數量大，傳統的媒介資源無法滿足廣告的需求，導致一部分廣告資源被浪費；另一方面，互聯網提供了大量的小微媒體資源，但這些媒體缺乏足夠的談判能力，既無法吸引大的廣告主也很難被小廣告主看到，因此這部分媒體資源也很大程度上被浪費掉了。在這樣的背景下出現了兩大平臺：一個是廣告主聯盟，將小廣告主集合起來；一個是媒介資源平臺，將眾多小微媒介資源集合起來。在兩大平臺基礎上，新的技術平臺也應運而生，利用程序化的手段將廣告主資源和媒介資源進行匹配，而對于程序化購買廣告中廣告發布者的確定和各主體的義務的確定也成為當時監管的難題。

 

第四個階段是信息流時代。所謂的信息流廣告是指位于社交媒體用戶的好友動態、或者資訊媒體和視聽媒體內容流中的廣告，簡單來說就是“廣告即信息”，這是一種基于算法推薦、精準投放的廣告形式。談到信息流廣告我們首先想到的是今日頭條，但據劉雙舟教授介紹，我國最早的信息流廣告是2012年新浪引進來的，但當時沒有被當做一個發展點。隨著智能手機的普及，信息流廣告很好的適應了手機屏小、可移動以及人們信息消費碎片化的特點，今日頭條也借這種新的模式得到了快速成長。在這一階段，人處于情境化的廣告信息中，廣告和信息難以分辨，由此也引發了不少的監管難題。

 

劉雙舟認為，上述四個階段是發展相對成熟的階段，當前我們已經逐步進入第五個階段，在這一階段里資訊、社交和電商的界限變得模糊，三者之間深度融合為廣告監管帶來了新的挑戰，最具代表性的是網紅電商。而伴隨5G商用時代的來臨，天地人泛在互聯，線上線下融為一體，互聯網已經融入生活的方方面面，屆時互聯網廣告獨立存在的必要性或許都要受到挑戰，而以一種更為長遠的發展眼光來看，未來立足于廣告法的監管也需要融入更大的社會治理體系之中。

 

以監管促進發展，以發展化解問題，這是劉雙舟教授對于互聯網廣告監管的理念。他認為每個階段的監管執法都面臨著不同的焦點問題和監管難度，放到經濟社會數字化轉型的整體大視野下看，數字經濟時代信息從獲取、理解、整合到評價、交流的整個過程都與過去呈現出很大不同，使用數字資源的數字素養成為了一項重要的能力。這不僅對互聯網廣告的生產者和消費者提出了數字素養的要求，同時也要求互聯網廣告監管者在數字素養方面不斷提升，與時俱進更新相應的思維和能力。

面對未來產業變革和行業監管的趨勢，中央財經大學廣告專業的人才培養模式也在持續的優化調整之中，劉雙舟表示，他期待未來與業界深化交流合作和人才培養機制，為社會輸送更多既擅長業務技能也深諳監管治理的復合型人才。