每經記者｜李晃    每經編輯｜楊歡

圖片來源：攝圖網

一邊是令人窒息的煙霧繚繞，一邊“禁止吸煙”的字牌卻格外醒目。

相信大家對這樣的場景屢見不鮮，它可能出現在咖啡廳的某個角落里，也可能出現在醫院的某條走廊上，每當我們遇到這種情形，最常見的反應便是嘴上嘀咕兩句，即繞道遠離。

然而，當我們離眼前這條“煙路”遠了，我們城市離控煙失敗之路卻近了。

長期以來，城市公共場所控制吸煙（以下簡稱“城市控煙”）備受關注。

數據顯示，中國每年有100多萬人死于煙草相關疾病。如果當前的吸煙習慣繼續下去，到2050年，死亡人數將是現在的3倍。不僅如此，每天還有數億人被迫接觸二手煙并付出健康的代價。由此看來，城市控煙形勢刻不容緩。

與之形成鮮明對比的是，城市“雷聲大雨點小”的禁煙條例。近期武漢公布控煙新規，即《武漢市公共場所控制吸煙條例（征求意見稿）》（以下簡稱《意見》）。

其建議在娛樂、餐飲等多個場所內設置為期三年的禁煙“緩沖期”，這也意味著這些場所在三年內限制吸煙，三年后才將全面禁煙。多名控煙專家批評，這可能成為拖延全面禁煙的“借口”，出現“一緩再緩”的情況。

我國控煙形勢的“急”，與城市控煙新規的“緩”，為何會出現如此沖突？全面控煙，城市為何總下不了決心？今天，讓我們來聊聊這些話題。

全面控煙為何不能“緩”？

其實，并非只有武漢為禁煙設置了緩沖期，城叔發現，哈爾濱、杭州等地也出臺過在室內公共場所一定期限內限制吸煙的條例。

走在全國控煙城市前列的哈爾濱，早在2012年5月就出臺了《哈爾濱市防止二手煙草煙霧危害條例》，除了對大部分公共場所作出了禁煙規定外，還標明“旅館、餐飲的室內場所可以在一定期限內劃定吸煙的樓層、包房，期滿后全面禁止吸煙。”

起步如此之早，效果究竟如何？據有關媒體報道，“其實（哈爾濱）緩沖期到現在都還沒結束。”

無獨有偶，杭州最新的控煙新規也出現了類似條款，其規定娛樂、經營性住宿和餐飲等室內公共場所在一定期限內為限制吸煙場所，這也意味著在全面控煙上，杭州保留了一個口子，過渡期可以設置吸煙室。

然而，杭州這一“緩”，卻引發了較大的社會爭議。原來，在杭州2018年1月份上網公示的修改草案中，清楚寫明“室內工作場所、室內公共場所和公共交通工具內禁止吸煙”條款，而最終版本的松動，被多方指責為“開倒車”。

全面控煙為何不能緩一緩呢？有兩點可以論證。

從時間上看，有專家認為，過渡期這一設計，會導致執行的困難。譬如，中國疾控中心研究員楊杰認為，全面無煙一步到位比較好，西班牙、希臘就是一個教訓，它們都曾在立法上設置過緩沖期，要求餐館等公共場所設置吸煙區和禁煙區，但執行起來非常難，后來就取消了。

從空間上看，多份研究表明，吸煙區（室）的設置，并不能有效保護公眾的健康。

例如，香港科技大學關于吸煙室的技術可行性研究結果表明，任何的工程技術，例如排風、換氣和指定吸煙區都不能避免接觸煙草煙霧，有效保護公眾健康；此外，數據顯示，無煙餐廳PM2.5濃度為62.2μg/m3，部分禁煙餐廳130.8μg/m3，室內部分禁煙的餐館PM2.5濃度會顯著高于室內完全禁煙餐館的PM2.5濃度。

“史上最嚴”有多嚴？

截至2017年底，我國共有18個城市陸續出臺了地方控煙條例，也不止一次被冠以“史上最嚴”的贊譽。

城叔試著以“史上最嚴控煙令”為關鍵詞在百度上進行搜索，發現北京、杭州、西安等多個城市的控煙，都貼上了“史上最嚴”的標簽。那么，這些城市的控煙規定真的有那么嚴嗎？

城叔查閱多個城市控煙條例發現，各城市的控煙規定在結構上其實大同小異，最大差異無外乎兩點，一是禁煙場所的范圍，二是違反禁煙規定所處罰的力度。而這兩點既是我們最為關注的點，也是評判“嚴”或“不嚴”的主要標準。

那么，我們以此前關注度較高的8個城市為例進行分析，如圖所示，在8個城市中，只有北京、上海、深圳和西安在立法上體現了室內全面禁煙；而正如此前一些媒體所報道的，這幾個城市在控煙立法上走在全國的前列。同時，可以看出，哈爾濱、杭州、武漢等城市為室內全面禁煙設置了過渡期。

此外，在處罰力度上看，深圳與武漢對個人在禁煙場所吸煙的處罰最重，最高可罰款500元，而西安僅罰款10元；哈爾濱、上海、深圳對禁煙場所管理者不履行勸阻等義務的懲罰，最高可達3萬元，西安則是罰款500~1000元。

圖為 部分城市控煙條例統計
（資料來源：各地法制網、人大官網等）

綜合幾項可以看出，如果深圳控煙條例順利實行的話，將會是立法上相對“最嚴”的城市，因其既體現了室內全面禁煙，且對個人及禁煙場所管理者在違法的處罰上最重，那么，如果我們將視野擴大到全球，這些規定又有多嚴呢？

事實上，早在2003年，我國就已加入世界衛生組織《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》），《公約》于2006年在中國正式生效。根據《公約》規定，應在《公約》生效五年之內通過立法手段，達到室內公共場所、工作場所和公共交通工具100%全面無煙。

但10多年來，全國僅有屈指可數的幾個城市對室內全面禁煙進行了較為有效的管控，從這個角度講，我們所標榜的“最嚴”，僅僅只達到了國際及格線。

當在我們的部分城市還在為餐廳等場所“開口子”時，馬來西亞最新的控煙條例規定，即使是在餐館外3米范圍內吸煙，也將觸法。

對比處罰力度，我們的“最嚴”也可以說是相當和風細雨了。

同樣以馬來西亞為例，根據其2004年制訂的《煙草產品管制條例》，在禁煙區吸煙者最高可被罰款1萬林吉特(約合2400美元)或監禁兩年；再比如泰國，其規定違反禁煙令的人將面臨最高10萬泰銖的罰款或不超過一年的監禁，或兩者并罰。

諸如這樣“重罰”的國家還很多，譬如菲律賓、新加坡等，而反觀我們某些城市的500元，甚至是10元罰款，還爭先標榜“史上最嚴”，倒真有點像我們城市的集體自嗨了。

全面控煙難在哪里？

那么，全面控煙，城市為何總下不了決心，其究竟難在哪里？

首先，從國家立法層面來說，雖然我國早在2003年便加入世界衛生組織《煙草控制框架公約》，但時至今日，我國尚未就控煙進行國家級立法，相關部門表示，我國控煙立法正在進行中，將盡快推動出臺。

此外，從地方立法層面看，雖然我國已有不少城市出臺控煙條例，但一些存在著責任劃分不明、約束力不夠、處罰可操作性差等問題。

曾經連續6年在控煙問題上提建議的全國人大代表黃細花表示，公共場所吸煙問題之所以屢禁不止，很大的一個原因在于沒有更加具有強制力的國家法律進行約束。

的確，法律對規范引導社會觀念的作用不可替代，假如控煙立法在全面控煙這條底線上進行退讓，將對控煙工作的執行造成較大的阻礙。

同時，全面控煙更大的難點在于執法上的困難。

例如，蘇州從2016年到2018年5月的約兩年時間，只有66名在公共場所吸煙的煙民受到處罰，可以說，其控煙措施在執行中打了不少折扣；

再來看看控煙成效較好的深圳，據悉，其控煙條例實施近五年來，累計罰款374.5萬元，但其中，對控煙不力的場所罰款只有42萬元，同時，深圳控煙部門已對8萬多名個人進行了處罰，但對場所的罰單卻只開出了23個。

中國控煙協會公益法律專業委員會秘書長李恩澤表示，“執法難”問題有多方面的原因，除了立法存在缺陷、罰則不夠清晰之外，缺少社會參與也是重要原因。

其實，據中國控制吸煙協會的一項調查顯示，有近92%的公眾支持室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具內全面禁煙。然而，在實際的城市控煙過程中，民眾的參與往往是缺位的。

相信大家對這點感受頗深，在與城叔多位朋友聊起看到有人在禁煙場所吸煙會如何表現時，他們均表示，如果有孕婦或者嬰幼兒在場才會提醒幾句，其余大部分時候都是繞道而行，或者置之不理。

那么，應如何提高社會參與性呢？在這點上，深圳與北京擁有一些創新之處。

據悉，深圳已在全市招聘了一萬多名控煙志愿者，其中，經過培訓發證的控煙監督員就有4000多人，遍布在全市各個街道社區。而控煙志愿者還有專門的服裝、背包和證件。

北京則專門開發了“控煙投訴實時地圖”，市民投訴三次以下，均閃爍藍色警示燈，三至五次則閃爍橙色警示燈，五次以上則閃爍紅色警示燈。對于被投訴五次以上的地方，執法人員就可以進行專項檢查和處罰。

圖片來源：北京控制吸煙協會

雖然我國城市在全面控煙道路上還任重道遠，但可喜的是，許多城市正在控煙路上努力前進、積極探索，也有一些創新經驗值得推廣，這就為全國控煙形勢增添了多一分希望。