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“這是近年口氣最硬的政策文件，我擔心公司將因此喪失三分之一業務。”某大型金融租賃公司業務部門負責人感嘆。

3月30日，財政部刊發《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號），即是上述人士口中這份殺傷力十足的政策文件。

23號文共列17條意見，旨在規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為，與地方政府債務管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務風險。

多位一線業務人員向券商中國記者表示，23號文是地方政府融資總量控制信號，地方政信業務規模較大的金融機構，包括銀行、租賃、信托等等均將受到一定沖擊。

23號文重點一覽

關于23號文的出臺背景，財政部表示，2014年修訂的預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府加快建立規范的舉債融資機制，防范化解財政金融風險，取得了階段性成效。但當前一些地方政府依然存在違法違規和變相舉借債務的問題，舉債方式日益多樣化，風險不斷增加。這其中既有部分地方黨政領導干部政績觀不正確、部門項目審批責任不落實等原因，也有金融企業推波助瀾的因素。一些金融企業在經營過程中存在放松風險管控、助推地方債務規模膨脹的問題。

黨的十九大提出，特別是要堅決打好防范化解重大風險等攻堅戰。為進一步督促金融企業加強風險管控和財務管理，嚴格執行國有金融資本管理制度，進一步防控地方政府債務風險，財政部起草了23號文。

23號文共17條意見，梳理可知，重點包括三方面。

其一，要求國有金融企業嚴格落實《預算法》等要求，除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。此外，明確國有金融企業應加強“穿透式”資本金審查，并審慎評估融資主體還款能力，確保自有經營性現金流覆蓋應還債務本息。

其二，要求國有金融企業在與地方政府合作設立投資基金、開展資產管理和金融中介業務，以及參與PPP項目融資時，不得為地方政府違法違規或變相舉債提供支持。要求政策性、開發性金融機構和政府性融資擔保機構按照市場化方式運作。同時，明確國有金融企業不得對地方政府統一授信。

其三，明確國有金融企業應嚴格執行出資管理、財務管理和產權管理有關規定，防范財務風險和國有資產流失。要求國有金融企業積極配合整改。對于違法違規提供融資的，下調金融企業績效評價等級。同時，明確了財政部門的監督檢查職責。

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限制各種“創新”行為

實際上，銀行等金融機構一直以來都認為地方政府是不錯的借貸主體，既具備融資需求，風險也相對可控。

針對地方政府融資問題，政府早有政策限制，于是銀行等各類機構開始針對融資模式各種創新，從最初簡單的銀行信貸轉變為如今五花八門的各種投資基金，甚至PPP等等，但核心沒有改變。

國家金融與發展實驗室副主任曾剛認為，“財政部雖然不是金融機構的監管者，但財政部是國有金融機構的出資人。從所有者的角度出發，盡量去規范相關機構的行為，也必然影響到非國有金融機構的操作方式。”

而某大型金融租賃公司部門負責人表示，23號文要求其他金融企業參照執行，使得其實際影響范圍更廣，不過，本質上大量資金穿透之后還是來自于國有金融企業。“左右口袋的問題，如今主流資金被封堵，有實力的民營企業或許將成為藍海。我認為，財政部此舉的目的還在于，推動真正意義上的PPP項目落地解決地方政府部分融資問題。”

一位資深信評從業人員向記者表示，化解地方政府債務風險是監管的目標。政策的對象就是可能引發及加劇這個風險的當事人——地方政府、融資平臺、中介機構和金融企業。所以中央各部委圍繞“地方政府不許隨意融資，融資平臺不許替政府融資，中介機構不許設立創新產品變相替政府融資，金融企業不許給地方政府提供融資”的主線來細化準則約束相關主體的行為。政策的細則基本上就是對此前政策頒布后相關主體“創新行為”的限制。

上述信評人士認為，23號文以重申監管要求為主，并沒有太多新增內容。而切斷地方政府和融資平臺的信用鏈是其中的重點，也是難點。站在監管機構的角度，或許認為不少中介機構在43號文之后，一直扮演的是“教唆犯罪”的角色。正是中介機構，以其專業知識繞過監管，創新各種產品幫助地方政府和融資平臺實現信用綁定。所以，近期官方出臺的政策文件也將中介機構均納入懲處名單。

地方政府融資平臺壓力重重

措辭嚴厲的政策下發，確實讓很多金融業者直呼，“昨天晚上沒睡好覺”。

有不少從業人員擔心，此前有文件從地方政府方約束項目段，而23號文從國有金融機構方約束資金端，兩方合力致使地方政府及融資平臺的資金鏈壓力重重。

一位不愿具名的資管研究人員表示，23號延續了43號文的精神，包括要求不得違規接受地方政府擔保等，同時更加強調弱化政府對于地方融資平臺的背書，目前看地方融資平臺逐步實現了不接受地方政府各類擔保函，但是仍然以政府信用為基礎，未來這種操作模式存在合規風險。

“同時也需要關注，23號文對地方融資平臺后續融資的沖擊，以及地方政府基建投資的影響，地方融資平臺債務融資的信仰會有進一步松動，不排除個別平臺后續有信用風險顯現。”他說。

前述金融租賃公司部門負責人亦有憂慮，“23號文是從國有商業銀行（借方）的角度要求機構不能將貸款通過平臺公司變相輸送給地方政府，而對于隱性債務非常高，而地方政府自身經濟水平較差、平臺本身極端依賴當地財政的地區，嚴監管可能加深平臺債的流動性風險，觸發違約。產業投資基金、私募投資基金將會成為今年投融資的風口。”

也有一線業務人員表示，從去年的禁止地方政府對平臺融資出函，到現在直接禁止金融機構對政府放款，政策指向越來越清晰。“政信項目的最大風險就是政令風險，不想成為擊鼓傳花的最后一個。”

當然，穩妥推進也是監管發文的初衷之一。財政部相關負責人表示，禁止國有金融企業協助地方政府違法違規和變相舉借債務的行為。同時注意把控政策力度，既要避免對國有金融企業正常運營造成過大沖擊，又要防范存量債務資金鏈斷裂，形成“處置風險的風險”。

某國有政策性銀行內部人士向記者透露，23號文正式下發之前，曾向國有大行征求意見。“上個月我行提前作了一些安排，要求各分行做好排查，確實有問題的項目只能再展期。”

來源：券商中國（ID：quanshangcn） 記者：楊卓卿