每經(jing)記者｜張靜    每經(jing)編輯｜每經(jing)記者 張靜 發(fa)自西安     

◎每經(jing)記者 張靜(jing) 發自西安

近期，《陜西(xi)西(xi)咸新區條例》（草案第(di)二次征求意見稿(gao)）再次公開征求意見。

《每(mei)日(ri)經濟新聞》記者發(fa)現，這是陜西(xi)首(shou)次(ci)為新區建(jian)設專門立法，相比去(qu)(qu)年底的草案送審稿(gao)（以下(xia)簡(jian)稱(cheng)初稿(gao)），兩個(ge)月后的二(er)次(ci)征求意見稿(gao)（以下(xia)簡(jian)稱(cheng)二(er)稿(gao)）內容(rong)(rong)相去(qu)(qu)甚遠，賦予西(xi)咸新區的諸多權(quan)限出(chu)現縮水。初稿(gao)中(zhong)提(ti)出(chu)要完善西(xi)咸新區人大(da)、政(zheng)協(xie)制度，并(bing)賦予西(xi)咸新區司法、行政(zheng)托管等諸多權(quan)限，但這些內容(rong)(rong)在二(er)稿(gao)中(zhong)均被(bei)刪去(qu)(qu)。

對(dui)于(yu)兩次征求意見稿內容的(de)(de)(de)明顯出入，陜西省(sheng)政府法(fa)制辦公室(shi)一(yi)(yi)位(wei)參與條例(li)起(qi)草的(de)(de)(de)人士(shi)對(dui)《每日經濟新聞》記者表示，一(yi)(yi)是(shi)因為(wei)西咸新區并非(fei)一(yi)(yi)級政府，不能越過法(fa)律(lv)擁(yong)有很多一(yi)(yi)級政府才擁(yong)有的(de)(de)(de)權利(li)；第二(er)，立(li)法(fa)也是(shi)一(yi)(yi)個利(li)益平衡和博(bo)弈(yi)的(de)(de)(de)過程。

非一級政府的無奈

去年底，《陜西西咸新區(qu)條例》（草案送審稿）首次公開(kai)征求意見。

初稿賦予(yu)西(xi)咸新區(qu)諸多權限。在(zai)省(sheng)市(shi)(shi)支(zhi)持(chi)上，初稿提出(chu)陜西(xi)省(sheng)政府在(zai)重大產業項目布(bu)局、土地利用(yong)、基礎設施建(jian)設、公共服務配套以及相關專項資金等方面對西(xi)咸新區(qu)給予(yu)優先安(an)排。而西(xi)安(an)、咸陽兩市(shi)(shi)及其相關縣（市(shi)(shi)、區(qu)）人民政府應當積極配合(he)、予(yu)以協助。

然而(er)兩個月后，陜(shan)西(xi)(xi)省(sheng)政(zheng)府法(fa)制辦發布(bu)的《陜(shan)西(xi)(xi)西(xi)(xi)咸(xian)(xian)新(xin)區(qu)條例》（草案(an)第(di)二次征求意見稿），則將(jiang)上(shang)述內(nei)容改為陜(shan)西(xi)(xi)省(sheng)政(zheng)府在(zai)土地規劃(hua)利(li)用(yong)、基礎(chu)設施和公共(gong)服務設施建設以(yi)(yi)及(ji)(ji)相關專項資金等方面給(gei)予(yu)支持(chi)，協調、處理西(xi)(xi)咸(xian)(xian)新(xin)區(qu)發展中的重大問題。西(xi)(xi)安市、咸(xian)(xian)陽市人民政(zheng)府以(yi)(yi)及(ji)(ji)有(you)關縣（市、區(qu)）人民政(zheng)府應當按(an)照(zhao)國(guo)家和本省(sheng)有(you)關規定，在(zai)經濟和有(you)關社會(hui)管理方面支持(chi)西(xi)(xi)咸(xian)(xian)新(xin)區(qu)開(kai)發建設。

從“優(you)先安排(pai)”、“積極配合”、“予以(yi)協助”到“支持(chi)”，對于上述措辭的(de)微妙變化(hua)，陜(shan)西省政府法制(zhi)辦公(gong)室人(ren)士向(xiang)記者(zhe)解釋稱，給(gei)予“優(you)先安排(pai)”的(de)說(shuo)法有失公(gong)正公(gong)平，并不合適(shi)，所以(yi)在二稿中予以(yi)避免。“我們(men)只能說(shuo)是加大(da)力度支持(chi)，不能說(shuo)‘優(you)先’，‘優(you)先’這個詞本身就有問題。”

關于地市政(zheng)(zheng)府支持，上述人士解釋稱(cheng)，西(xi)(xi)安(an)、咸(xian)(xian)陽(yang)是(shi)一(yi)級政(zheng)(zheng)府，現在(zai)所履行的(de)(de)職(zhi)責(ze)(ze)本身就是(shi)其現有(you)的(de)(de)權利，只能根據其本身所履行的(de)(de)職(zhi)責(ze)(ze)支持西(xi)(xi)咸(xian)(xian)新區(qu)發展，西(xi)(xi)咸(xian)(xian)新區(qu)是(shi)從西(xi)(xi)安(an)咸(xian)(xian)陽(yang)兩市劃定(ding)出來的(de)(de)，國務院行政(zheng)(zheng)區(qu)劃尚未調(diao)整，所以還屬于西(xi)(xi)安(an)和咸(xian)(xian)陽(yang)兩市，因(yin)此兩個(ge)市也只能是(shi)支持了。

值得(de)一提的(de)是，為了支持(chi)西咸新(xin)(xin)區(qu)發展(zhan)，陜(shan)西曾提出新(xin)(xin)區(qu)建(jian)設(she)與(yu)陜(shan)北(bei)能源掛鉤，希(xi)望打能源牌，吸引企業投資(zi)。《陜(shan)西西咸新(xin)(xin)區(qu)條(tiao)例》初稿中，也提出陜(shan)西應當鼓勵支持(chi)在(zai)陜(shan)資(zi)源開發企業積極參與(yu)西咸新(xin)(xin)區(qu)建(jian)設(she)。不過，二稿中卻(que)未再(zai)提及。

對于刪去此項內容，上述人士稱，這(zhe)并不影響能(neng)源(yuan)政策的實施(shi)。“與陜北(bei)能(neng)源(yuan)掛鉤是自由經(jing)濟行為，沒必要在地(di)方法規中做這(zhe)樣的規定。”

多方利益博弈的結果

土地(di)、財(cai)政(zheng)、法律地(di)位不明確(que)，一直是西(xi)(xi)(xi)咸(xian)新區發展的(de)重(zhong)要障礙(ai)之一，西(xi)(xi)(xi)咸(xian)新區一直試圖(tu)突破。據(ju)了解，《陜西(xi)(xi)(xi)西(xi)(xi)(xi)咸(xian)新區條(tiao)例(li)》初(chu)稿是由西(xi)(xi)(xi)咸(xian)新區為主體(ti)編制，因此(ci)初(chu)稿中(zhong)賦(fu)予西(xi)(xi)(xi)咸(xian)新區人大、司(si)法、土地(di)、行政(zheng)托管等諸多相應權限。

不(bu)過，二稿(gao)中(zhong)(zhong)上述內容均被刪(shan)去。初稿(gao)中(zhong)(zhong)提及西(xi)咸(xian)新(xin)區(qu)管(guan)理機構應當依托轄區(qu)內人民政府實施行(xing)政管(guan)理和社會治理，逐步對新(xin)區(qu)范圍內的街鎮實行(xing)行(xing)政托管(guan)，探索(suo)和實施適合西(xi)咸(xian)新(xin)區(qu)發展的治理模式。

事實上，此前西咸(xian)(xian)新區下屬(shu)灃東(dong)新城(cheng)就已托管(guan)部分(fen)鄉(xiang)鎮，承(cheng)擔(dan)相應的社會事務。按照(zhao)西咸(xian)(xian)新區的設想，其想把行(xing)政托管(guan)擴大到(dao)其他新城(cheng)。

不(bu)過，目前(qian)看來似乎(hu)并(bing)不(bu)容(rong)易。前(qian)述(shu)參與條例(li)起草的人士表示，之所以在二稿中沒有提及(ji)托管，是因為西(xi)咸新區涉(she)及(ji)兩個具有行(xing)政(zheng)管轄權的地市政(zheng)府，在行(xing)政(zheng)區劃調整(zheng)之前(qian)，它不(bu)能(neng)作為一個一級(ji)主體去托管行(xing)政(zheng)事務。

而(er)西咸(xian)(xian)新(xin)區(qu)(qu)不是一級(ji)政(zheng)府的(de)現狀(zhuang)，亦讓其關于人(ren)大(da)、政(zheng)協(xie)(xie)制度的(de)建(jian)立，以及(ji)司法(fa)(fa)(fa)機構(gou)派出的(de)想(xiang)法(fa)(fa)(fa)成為泡影(ying)。初(chu)稿中(zhong)提(ti)到西咸(xian)(xian)新(xin)區(qu)(qu)及(ji)各新(xin)城應(ying)逐步(bu)建(jian)立和完善人(ren)大(da)、政(zheng)協(xie)(xie)工作協(xie)(xie)調機制，積極探索司法(fa)(fa)(fa)體制改革(ge)，在(zai)西咸(xian)(xian)新(xin)區(qu)(qu)探索設立跨行政(zheng)區(qu)(qu)劃的(de)檢察(cha)和審判機構(gou)。

而二(er)稿(gao)中只(zhi)保留了公安(an)機(ji)構派(pai)(pai)出(chu)。其(qi)中指出(chu)，設(she)立(li)西(xi)咸新(xin)(xin)區(qu)(qu)公安(an)派(pai)(pai)出(chu)機(ji)構，負責協調(diao)(diao)西(xi)安(an)、咸陽兩(liang)地有關西(xi)咸新(xin)(xin)區(qu)(qu)的(de)公安(an)工作。其(qi)余內容(rong)均被刪除。另外(wai)，初稿(gao)中賦(fu)予的(de)西(xi)咸新(xin)(xin)區(qu)(qu)市級(ji)國土(tu)資源管理職能，亦(yi)在第二(er)次征求意(yi)見時(shi)刪去。“初稿(gao)是西(xi)咸新(xin)(xin)區(qu)(qu)為(wei)主體起草(cao)的(de)，西(xi)咸新(xin)(xin)區(qu)(qu)想把自(zi)己作為(wei)一級(ji)政府來對(dui)待，但司(si)法等(deng)屬于國家事權(quan)，并非(fei)地方(fang)事權(quan)能調(diao)(diao)整。”前(qian)述人士稱，而土(tu)地屬于一級(ji)政府的(de)權(quan)利，西(xi)咸新(xin)(xin)區(qu)(qu)不(bu)(bu)是一級(ji)政府，很多(duo)政府的(de)權(quan)利它(ta)自(zi)然不(bu)(bu)能行使。

前(qian)述(shu)人士亦坦(tan)言(yan)，立法是一個平衡的過程，是利(li)益博弈(yi)的過程。二稿由(you)陜西省人民政府法制辦公室(shi)作為主體來審查編制，編制時多次征(zheng)求社會公眾、專家學(xue)者(zhe)、地方政府的意(yi)見，也開了多次研(yan)討會，目前(qian)的條例仍然不成熟(shu)，還要繼(ji)續完善。