每經編(bian)輯｜每經記者 金微 發自(zi)北京    

每經記者 金微(wei) 發自北京

預(yu)算體制改革邁出實質性的步(bu)伐。

昨天(tian) （10月8日(ri)），國務院印發《關于深化預(yu)(yu)算(suan)管理制(zhi)(zhi)(zhi)度改(gai)革的決定》（以下(xia)簡(jian)稱(cheng)《決定》），要求改(gai)進預(yu)(yu)算(suan)管理和控制(zhi)(zhi)(zhi)，建立(li)跨年度預(yu)(yu)算(suan)平衡(heng)機制(zhi)(zhi)(zhi)，著力構建規范的現代預(yu)(yu)算(suan)制(zhi)(zhi)(zhi)度，涉及預(yu)(yu)算(suan)編(bian)制(zhi)(zhi)(zhi)、執行、公開和監督等(deng)各個方面，新華社將之譽為新一(yi)輪財稅(shui)改(gai)革“開頭(tou)炮”。

《決(jue)定》看點頗多，其(qi)(qi)中(zhong)一些(xie)措施可謂(wei)力度空前。包括(kuo)推進(jin)預決(jue)算(suan)公(gong)開(kai)，公(gong)開(kai)“三公(gong)”經費(fei)中(zhong)除(chu)涉密信息外(wai)的所有內容；建(jian)立考核問責機制，把政府性債(zhai)務作為硬性指標納(na)入政績考核；全面清理整頓財政專(zhuan)戶，除(chu)財政部審核并報國務院(yuan)批準予以保留的專(zhuan)戶外(wai)，其(qi)(qi)余專(zhuan)戶在2年內逐(zhu)步(bu)取消等。

財政(zheng)(zheng)專(zhuan)(zhuan)戶(hu)(hu)也被稱為“第二國庫”，《每(mei)日經濟新聞》了解到，財政(zheng)(zheng)部(bu)有關(guan)負責人表(biao)示，2011年以來(lai)，財政(zheng)(zheng)部(bu)連續3年組織開展清(qing)理整頓地方財政(zheng)(zheng)專(zhuan)(zhuan)戶(hu)(hu)工作(zuo)，累計撤(che)并地方財政(zheng)(zheng)專(zhuan)(zhuan)戶(hu)(hu)7.4萬多個(ge)，撤(che)戶(hu)(hu)率(lv)達32.4%。這意味著未(wei)來(lai)或還有十幾萬個(ge)財政(zheng)(zheng)專(zhuan)(zhuan)戶(hu)(hu)需清(qing)理。

明確跨年制財政規劃

針對十八屆三中(zhong)(zhong)全會提出的關于建立中(zhong)(zhong)長期(qi)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)規(gui)(gui)劃，《決定》明確，“財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)部(bu)門會同各部(bu)門研(yan)究(jiu)編(bian)制(zhi)3年(nian)(nian)滾(gun)動財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)規(gui)(gui)劃，強化3年(nian)(nian)滾(gun)動財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)規(gui)(gui)劃對年(nian)(nian)度(du)預(yu)算的約(yue)束。推進(jin)部(bu)門編(bian)制(zhi)3年(nian)(nian)滾(gun)動規(gui)(gui)劃，加強項目庫管理(li)，健全項目預(yu)算審核機(ji)制(zhi)。各部(bu)門規(gui)(gui)劃中(zhong)(zhong)涉及財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)策(ce)和資金支持(chi)的，要與3年(nian)(nian)滾(gun)動財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)規(gui)(gui)劃相(xiang)銜(xian)接。”

我國(guo)目前實行的(de)(de)是一年預(yu)(yu)(yu)算(suan)，即(ji)從當年1月1日到12月31日的(de)(de)預(yu)(yu)(yu)算(suan)，但有的(de)(de)支出(chu)則是跨(kua)年度(du)、滾動的(de)(de)，而且年度(du)預(yu)(yu)(yu)算(suan)財政政策對(dui)經濟的(de)(de)影(ying)響不能完全(quan)展示(shi)。

地方財政人士表示(shi)，編制滾(gun)動預(yu)(yu)算(suan)、中長(chang)期預(yu)(yu)算(suan)或跨年(nian)度預(yu)(yu)算(suan)，能夠使(shi)支出(chu)的安(an)排更(geng)長(chang)遠(yuan)和(he)更(geng)有(you)系統性，也可避免一下子安(an)排的支出(chu)用不掉或在預(yu)(yu)算(suan)之外(wai)追(zhui)加預(yu)(yu)算(suan)等。

《決定(ding)》同(tong)時提(ti)出(chu)(chu)(chu)，根(gen)據(ju)經濟形(xing)勢發展變化和(he)財政政策逆(ni)周期調節(jie)的(de)需要，建立(li)跨年度(du)預算平(ping)衡機制(zhi)。中(zhong)央(yang)一(yi)般公共預算執行(xing)中(zhong)如出(chu)(chu)(chu)現超(chao)收(shou)，超(chao)收(shou)收(shou)入用(yong)于沖(chong)減(jian)赤(chi)字、補充預算穩(wen)定(ding)調節(jie)基金；如出(chu)(chu)(chu)現短收(shou)，通(tong)過調入預算穩(wen)定(ding)調節(jie)基金、削(xue)減(jian)支(zhi)出(chu)(chu)(chu)或增列赤(chi)字并(bing)在經全國(guo)人(ren)大(da)或其常委會批(pi)準的(de)國(guo)債余額(e)限額(e)內發債平(ping)衡。

而對(dui)于地方一般公共預(yu)(yu)算(suan)(suan)，執行中(zhong)(zhong)如(ru)出(chu)(chu)現(xian)超收，用于化解政(zheng)府債務(wu)或(huo)補充預(yu)(yu)算(suan)(suan)穩定調節基金；如(ru)出(chu)(chu)現(xian)短收，通過調入預(yu)(yu)算(suan)(suan)穩定調節基金或(huo)其(qi)他預(yu)(yu)算(suan)(suan)資金、削(xue)減支(zhi)出(chu)(chu)實現(xian)平(ping)衡。如(ru)采取上述措施后(hou)仍不(bu)能實現(xian)平(ping)衡，省級政(zheng)府報(bao)本級人大或(huo)其(qi)常委會批準后(hou)增列赤字(zi)，并報(bao)財(cai)政(zheng)部備(bei)案，在下一年度預(yu)(yu)算(suan)(suan)中(zhong)(zhong)予以彌補。

天津財經(jing)大學(xue)(xue)教授李煒(wei)光在接(jie)受(shou)《每日經(jing)濟新聞》記(ji)者采訪(fang)時說，這次《決定》將很多財稅學(xue)(xue)者討論過的問題都吸(xi)收(shou)(shou)了進去，像預(yu)算超(chao)收(shou)(shou)或(huo)短(duan)收(shou)(shou)問題，現(xian)在要經(jing)過人大批準才能實施，這就(jiu)實現(xian)了人大對預(yu)算的監督職能。

兩年內全面清理財政專戶

《決(jue)定》對細(xi)化政(zheng)府(fu)預決(jue)算公開(kai)內容做(zuo)出了規定，除涉(she)密信(xin)息外，政(zheng)府(fu)預決(jue)算支出全部細(xi)化公開(kai)到(dao)功能分(fen)類的(de)項(xiang)級科目，專項(xiang)轉(zhuan)移支付(fu)預決(jue)算按(an)項(xiang)目按(an)地區公開(kai)。

對(dui)于“三(san)公(gong)(gong)(gong)”經費問題，《決(jue)定》要求加大“三(san)公(gong)(gong)(gong)”經費公(gong)(gong)(gong)開力度(du)，細化公(gong)(gong)(gong)開內容，除涉(she)密信息(xi)外，所有(you)財(cai)政資(zi)金安排的“三(san)公(gong)(gong)(gong)”經費都要公(gong)(gong)(gong)開。對(dui)預決(jue)算公(gong)(gong)(gong)開過(guo)程中社(she)會關切的問題，要規范整改、完善制度(du)。

在(zai)(zai)信息公開(kai)方面，近年(nian)來財(cai)政專(zhuan)戶(hu)(hu)問題較(jiao)為(wei)突出。所謂財(cai)政專(zhuan)戶(hu)(hu)，是指財(cai)政部門(men)為(wei)了履行財(cai)政管理職能，在(zai)(zai)銀行業金(jin)融(rong)機構開(kai)設用于(yu)管理核算特定資金(jin)的(de)銀行結算賬戶(hu)(hu)，這里(li)的(de)“特定資金(jin)”包(bao)括社保基金(jin)、非稅(shui)(shui)收入、教育(yu)收費等。據財(cai)經網(wang)報道，央行國庫(ku)局局長張貴生表示，由于(yu)財(cai)政專(zhuan)戶(hu)(hu)的(de)大(da)(da)量存在(zai)(zai)以及非稅(shui)(shui)收入征繳方式(shi)的(de)缺陷(xian)，大(da)(da)大(da)(da)限制了國庫(ku)監督的(de)范圍(wei)，目前(qian)全國財(cai)政專(zhuan)戶(hu)(hu)數量眾多，金(jin)額較(jiao)大(da)(da)，成為(wei)事(shi)實上的(de)“第(di)二國庫(ku)”。

《決(jue)定(ding)》明確，要求規范管理并提(ti)高(gao)國庫資金(jin)運(yun)行效率，“全面清(qing)理整頓財(cai)政專(zhuan)戶(hu)，各(ge)地一律不得新設專(zhuan)項(xiang)支出(chu)財(cai)政專(zhuan)戶(hu)，除財(cai)政部審核并報國務院(yuan)批準予以保留(liu)的(de)專(zhuan)戶(hu)外，其余(yu)專(zhuan)戶(hu)在2年內(nei)逐步(bu)取消。”

今年5月，財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)部動用13個(ge)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)督察專員辦事處開展了縣(xian)級(ji)基本財(cai)(cai)力保障(zhang)機(ji)制和解決地方重大突出問題財(cai)(cai)力補(bu)助資金專項檢查，其中一個(ge)縣(xian)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)部門出現幾十個(ge)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)專戶的“奇觀”。

李煒光說，現在(zai)很多腐敗大案(an)都(dou)出在(zai)財政專戶上(shang)，有(you)些案(an)件的(de)涉案(an)資金達到上(shang)億元。如果(guo)國(guo)家(jia)財政的(de)錢進入國(guo)庫，不設“第二國(guo)庫”，不通(tong)過專戶賬戶上(shang)，就可以有(you)效地堵住(zhu)部分貪污漏洞。

中央財(cai)經(jing)大(da)學財(cai)經(jing)研究院院長王雍君接受 《每日經(jing)濟新聞》記者采訪(fang)時表示：財(cai)政專戶(hu)滯留、隱(yin)藏收(shou)入，這是當(dang)前國庫體(ti)制(zhi)的(de)一個漏(lou)洞。“解決的(de)方案是堅持國庫單一賬(zhang)戶(hu)兩個直(zhi)達(da)。兩個直(zhi)達(da)就(jiu)是在收(shou)繳環(huan)節(jie)(jie)直(zhi)達(da)國庫單一賬(zhang)戶(hu)，支付環(huan)節(jie)(jie)直(zhi)達(da)供應(ying)商賬(zhang)戶(hu)，如(ru)此一來，借專戶(hu)滯留和隱(yin)藏收(shou)入、瞞報收(shou)入的(de)途徑就(jiu)滅掉了。”

財(cai)政部有關負責(ze)人就深化預算管理(li)(li)制(zhi)度改革有關問題答(da)記(ji)者問時提到，2011年以(yi)來，財(cai)政部連續3年組(zu)織(zhi)開展清理(li)(li)整(zheng)(zheng)頓地方財(cai)政專戶(hu)工作，累(lei)計撤并地方財(cai)政專戶(hu)7.4萬多個，撤戶(hu)率達(da)32.4%。“下一(yi)步(bu)將全(quan)面清理(li)(li)整(zheng)(zheng)頓財(cai)政專戶(hu)，今后各地一(yi)律不得新(xin)設專項(xiang)支出財(cai)政專戶(hu)，除財(cai)政部審核并報國務院(yuan)批準予(yu)以(yi)保留的專戶(hu)外，其(qi)余專戶(hu)在2年內逐步(bu)取消。”

壓縮專項轉移支付比例

此外，《決定(ding)》還提(ti)出優化轉(zhuan)移(yi)(yi)支付結構。財政(zheng)部(bu)數(shu)據顯(xian)示，2013年(nian)中央(yang)(yang)對地(di)方的(de)一(yi)(yi)般(ban)(ban)性轉(zhuan)移(yi)(yi)支付2.4萬億元，專(zhuan)項(xiang)(xiang)轉(zhuan)移(yi)(yi)支付高(gao)達約(yue)1.9萬億元。今年(nian)中央(yang)(yang)政(zheng)府工作報(bao)告提(ti)出壓縮1/3中央(yang)(yang)對地(di)方專(zhuan)項(xiang)(xiang)轉(zhuan)移(yi)(yi)支付，這次的(de)《決定(ding)》進一(yi)(yi)步提(ti)出了“增加一(yi)(yi)般(ban)(ban)性轉(zhuan)移(yi)(yi)支付規模和比例，逐步將一(yi)(yi)般(ban)(ban)性轉(zhuan)移(yi)(yi)支付占比提(ti)高(gao)到60%以上”。

針對專項轉(zhuan)移支(zhi)付的(de)“病(bing)癥”，財政部長樓繼偉(wei)曾于今年7月公(gong)開表(biao)示：“專項轉(zhuan)移支(zhi)付項目過多，不僅容易形成 ‘跑部錢進’、‘撒胡椒面’現象，造成中央(yang)部門(men)通(tong)過資金安排不適(shi)當地干預地方事權，甚至成了滋(zi)生腐敗的(de)溫床。”

王(wang)雍君對 《每日經濟新聞》記(ji)者表示，專項轉移(yi)支(zhi)付一般會規定具體(ti)用途，地(di)方(fang)政府沒有自主支(zhi)配(pei)權(quan)，由于項目太細太瑣碎，與地(di)方(fang)的實際(ji)需(xu)要脫節比較嚴(yan)重，造成大量的資(zi)金浪費。

李煒光說，究(jiu)竟占百分之(zhi)幾十不是問(wen)題，因為只有地(di)方政府才明(ming)白(bai)哪些地(di)方需(xu)(xu)要錢(qian)，哪些需(xu)(xu)要更多的(de)(de)錢(qian)。而(er)專項轉移(yi)解決(jue)不了這個問(wen)題，“真正做好公共服(fu)務是從下到上，先滿足基本的(de)(de)財政資金的(de)(de)需(xu)(xu)要。”

合理(li)花錢的同時(shi)，也要加(jia)強結轉(zhuan)(zhuan)結余資(zi)(zi)(zi)金(jin)的管理(li)，“建(jian)立(li)結轉(zhuan)(zhuan)結余資(zi)(zi)(zi)金(jin)定(ding)期(qi)清理(li)機(ji)制，各級(ji)政(zheng)府上一年(nian)預算的結轉(zhuan)(zhuan)資(zi)(zi)(zi)金(jin)，應當(dang)在下一年(nian)用于結轉(zhuan)(zhuan)項(xiang)目的支出；連續兩年(nian)未用完的結轉(zhuan)(zhuan)資(zi)(zi)(zi)金(jin)，應當(dang)作為結余資(zi)(zi)(zi)金(jin)管理(li)，其中一般公(gong)共預算的結余資(zi)(zi)(zi)金(jin)，應當(dang)補(bu)充預算穩定(ding)調節資(zi)(zi)(zi)金(jin)。”