十八屆三(san)中全會提出(chu)“推進以人(ren)(ren)為(wei)核(he)心的城鎮化”，“創新人(ren)(ren)口管(guan)理(li)，加(jia)快戶籍制度改革(ge)”，推進農業轉移人(ren)(ren)口市民化。

中(zhong)國城(cheng)鄉(xiang)二元(yuan)分割的戶(hu)籍制度始于20世紀(ji)50年代末。戶(hu)籍制度將城(cheng)鄉(xiang)居民劃分為(wei)非農業人口(kou)和(he)農業人口(kou)，從而對兩種戶(hu)籍人口(kou)實行不同的制度和(he)政(zheng)策，由此形成城(cheng)鄉(xiang)居民之間(jian)權利(li)的不平等、享有公(gong)共資源(yuan)和(he)社會福利(li)的不平等。

戶(hu)(hu)籍(ji)(ji)制(zhi)度(du)是(shi)城鄉二元制(zhi)度(du)結構(gou)的(de)(de)顯著(zhu)標志(zhi)。對(dui)于(yu)戶(hu)(hu)籍(ji)(ji)制(zhi)度(du)改(gai)革，是(shi)中(zhong)國眾多改(gai)革中(zhong)爭(zheng)論(lun)最(zui)大(da)、認識最(zui)不統(tong)一(yi)、進展最(zui)為(wei)緩慢的(de)(de)一(yi)項改(gai)革。對(dui)于(yu)長期橫亙在城鄉居民(min)之(zhi)間的(de)(de)這道難以逾越的(de)(de)制(zhi)度(du)“鴻溝”，戶(hu)(hu)籍(ji)(ji)制(zhi)度(du)改(gai)革不是(shi)一(yi)般的(de)(de)改(gai)革創新(xin)，而是(shi)創造條(tiao)件逐步讓戶(hu)(hu)籍(ji)(ji)制(zhi)度(du)退出(chu)歷史舞臺，以實現社會公平。

□夏鋒

戶籍制度改革的爭論與悖論

戶(hu)籍制度改革(ge)(ge)之所以(yi)進展緩慢(man)，一(yi)個主要原因就在于無論(lun)是(shi)(shi)(shi)政府決策(ce)層，還(huan)是(shi)(shi)(shi)理論(lun)界都存在認識上(shang)的不(bu)同(tong)(tong)。例如(ru)，戶(hu)籍制度改革(ge)(ge)的目標是(shi)(shi)(shi)人口登記制度，還(huan)是(shi)(shi)(shi)改革(ge)(ge)附著在其后(hou)的福利制度？改革(ge)(ge)的重(zhong)點是(shi)(shi)(shi)大城市(shi)為主，還(huan)是(shi)(shi)(shi)以(yi)中小城鎮為主，或者是(shi)(shi)(shi)齊頭并進協同(tong)(tong)推(tui)進？戶(hu)籍制度改革(ge)(ge)的推(tui)動者是(shi)(shi)(shi)中央政府，還(huan)是(shi)(shi)(shi)地方政府？農民“以(yi)土地換社保”的方式(shi)取(qu)得市(shi)民身份(fen)，到底是(shi)(shi)(shi)制度的創新，還(huan)是(shi)(shi)(shi)對農民的歧(qi)視性政策(ce)的延續？對于這些問題，各(ge)方存有不(bu)同(tong)(tong)的觀點。

對于戶(hu)籍制(zhi)度改(gai)革總體上有(you)兩種思(si)路，一種是設想把已經附著(zhu)在戶(hu)籍上的教育、醫療、社(she)保、住房等(deng)基本公(gong)共服(fu)務逐步實(shi)現制(zhi)度統一、水平大致均等(deng)后，再(zai)(zai)進行(xing)戶(hu)籍制(zhi)度改(gai)革。另一種思(si)路是先(xian)進行(xing)戶(hu)籍改(gai)革，再(zai)(zai)逐步解決各種問題(ti)。

然而，戶籍制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)后面不僅是城鄉二(er)元的(de)(de)公共(gong)服務制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)，還有更復雜(za)的(de)(de)土地(di)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)、社會管理體制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)、財(cai)稅體制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)等(deng)一系列制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)安排，它(ta)是涉及(ji)面最廣(guang)、涉及(ji)體制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)改革(ge)層次(ci)最深、涉及(ji)利益人(ren)群最多的(de)(de)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)，可以說(shuo)是牽一發而動(dong)全身。要(yao)等(deng)這(zhe)些制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)都解決了，還需要(yao)相當長的(de)(de)時間。未來中國人(ren)口城鎮化進(jin)程不能再長期建(jian)立在(zai)城鄉居民(min)“同(tong)命不同(tong)價(jia)”的(de)(de)歧視(shi)性(xing)政策(ce)基(ji)礎(chu)上，改革(ge)戶籍制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)(du)勢在(zai)必行，首先(xian)要(yao)實現身份的(de)(de)平等(deng)，這(zhe)是談論其(qi)他問題的(de)(de)前提(ti)條件。

有學者認為(wei)，戶(hu)籍(ji)制(zhi)度改(gai)革(ge)的(de)重(zhong)(zhong)點(dian)應放在中小(xiao)城市。因為(wei)大(da)城市已經(jing)人滿為(wei)患，“大(da)城市病”越來越嚴重(zhong)(zhong)，不(bu)宜再降低戶(hu)籍(ji)門(men)檻(jian)。從(cong)某種程度上講(jiang)，這種改(gai)革(ge)路徑是(shi)(shi)一種利益妥協(xie)的(de)產物。“人往哪(na)里(li)去”本質(zhi)上是(shi)(shi)一種市場行為(wei)，哪(na)里(li)就業機會多，公共服務(wu)好，更(geng)適合自(zi)己(ji)發展，人們自(zi)然就流向這個地方。中國大(da)中城市的(de)集(ji)聚(ju)經(jing)濟和規模效(xiao)應，自(zi)然是(shi)(shi)流動人口的(de)集(ji)聚(ju)地。2億多農民工(gong)沖(chong)破戶(hu)籍(ji)限制(zhi)，涌向長三角、珠三角等沿(yan)海發達(da)省市，就是(shi)(shi)最(zui)好的(de)例(li)證。

過(guo)(guo)去10多年戶籍(ji)改革成效不大的(de)根本原因在于，過(guo)(guo)分強調(diao)(diao)形式上(shang)放開(kai)和(he)淺層(ceng)次改革，忽視(shi)深層(ceng)次的(de)利益協(xie)調(diao)(diao)；過(guo)(guo)分強調(diao)(diao)單(dan)兵突進，忽視(shi)了戶籍(ji)與基本公共服務(wu)、土(tu)地等制(zhi)(zhi)度綜合改革的(de)整體性、系統(tong)性；過(guo)(guo)分強調(diao)(diao)現實(shi)條件和(he)現實(shi)困難(nan)，而不是(shi)力圖通過(guo)(guo)制(zhi)(zhi)度創(chuang)新創(chuang)造條件，破解難(nan)題(ti)。

戶(hu)籍(ji)制度改革(ge)不(bu)能“一(yi)放了(le)之”

2013年6月，《國(guo)務院關于城(cheng)鎮(zhen)化建設工作情況的(de)(de)(de)報告》中(zhong)稱(cheng)，我國(guo)將全面放開小城(cheng)鎮(zhen)和小城(cheng)市(shi)落戶(hu)(hu)限制(zhi)，有序放開中(zhong)等城(cheng)市(shi)落戶(hu)(hu)限制(zhi)，逐(zhu)步放寬大城(cheng)市(shi)落戶(hu)(hu)條件，合(he)理(li)設定特大城(cheng)市(shi)落戶(hu)(hu)條件，逐(zhu)步把符合(he)條件的(de)(de)(de)農業轉移(yi)人口(kou)轉為城(cheng)鎮(zhen)居(ju)民(min)。這是在人口(kou)城(cheng)鎮(zhen)化快速推(tui)進(jin)的(de)(de)(de)大背(bei)景下的(de)(de)(de)新一(yi)輪戶(hu)(hu)籍制(zhi)度改革，關鍵詞是“放”。“一(yi)放了之”能(neng)否破解戶(hu)(hu)籍改革的(de)(de)(de)困(kun)境，筆者認為，這至少需(xu)要3個方面的(de)(de)(de)聯動(dong)改革。

1.戶籍制(zhi)度(du)與(yu)基(ji)本公共(gong)服務制(zhi)度(du)的聯動改革(ge)，目標是盡快剝離戶籍制(zhi)度(du)的福利分配功能。

目前與戶籍掛鉤(gou)(gou)的個(ge)(ge)人權利有20多項，涉及政治權利、就業權利、教(jiao)育權利、社會保障(zhang)、計劃生(sheng)育、義務(wu)兵(bing)退役安置、交通事故人身損害賠償等(deng)各個(ge)(ge)方(fang)面(mian)。戶籍制(zhi)(zhi)度演變成與戶口性(xing)質(zhi)和登記地相掛鉤(gou)(gou)的權利界定(ding)和利益分(fen)配制(zhi)(zhi)度。

近年來，各地(di)戶(hu)(hu)籍(ji)制度改革的(de)探索主要(yao)有兩種思路：一種方式是(shi)，“以土(tu)地(di)換社保”，讓(rang)農(nong)民工退(tui)出(chu)宅基(ji)地(di)、承(cheng)包(bao)地(di)等集體成(cheng)員(yuan)權益，以獲得(de)城市戶(hu)(hu)口并全面(mian)獲得(de)城市福利和(he)保障(zhang)；另一種方式是(shi)，逐(zhu)步增加和(he)不斷(duan)完善農(nong)民工的(de)公共服(fu)務，不斷(duan)降低城鎮戶(hu)(hu)籍(ji)的(de)福利“含金量(liang)”，逐(zhu)步讓(rang)戶(hu)(hu)口與福利脫(tuo)鉤。

適(shi)應(ying)人(ren)口城鎮化發展趨勢，應(ying)以去利益化、城鄉一體化、遷(qian)徙自由化為目標和方向，還原(yuan)戶籍(ji)的人(ren)口登(deng)記功(gong)能，突破(po)以戶籍(ji)與福利合一的社會管理制度，將戶籍(ji)與福利脫鉤。

2.戶籍(ji)制度與農村土(tu)地制度的聯動改革(ge)，重點是(shi)保障農民在保留農村各項財(cai)產權利(li)的前提下(xia)進城落(luo)戶。

按照國家現行(xing)《土(tu)(tu)地承包法(fa)》的(de)(de)規定，農民(min)全(quan)家遷入(ru)設區(qu)的(de)(de)市(shi)，轉為非農業戶(hu)口后，須將承包地退(tui)還原村(cun)集體。讓(rang)農民(min)帶著財產(chan)權(quan)利進(jin)(jin)城(cheng)無疑面臨著法(fa)律障礙。借鑒廣東、重(zhong)慶、四(si)川等地農村(cun)產(chan)權(quan)制度改革的(de)(de)相關成功(gong)經驗，對遷移進(jin)(jin)城(cheng)的(de)(de)農民(min)，允許農民(min)在保留(liu)農村(cun)各項(xiang)財產(chan)權(quan)利的(de)(de)情況下進(jin)(jin)城(cheng)落戶(hu)，不應以其放(fang)棄農村(cun)土(tu)(tu)地權(quan)益作(zuo)為換取市(shi)民(min)身份(fen)的(de)(de)條(tiao)件。

農民帶財產進城(cheng)，有效解(jie)決了農業轉移(yi)人口在城(cheng)鎮安身立命的(de)原始資本積累問(wen)題(ti)(ti)，不再是以往的(de)“裸身進城(cheng)”；地(di)方政府(fu)也可以在土地(di)改(gai)革(ge)過(guo)程中抽一些(xie)土地(di)增值稅給(gei)外來農民工蓋房子(zi)(zi)，給(gei)農民工子(zi)(zi)女建一些(xie)公立學校，只要(yao)住房問(wen)題(ti)(ti)和子(zi)(zi)女教育(yu)問(wen)題(ti)(ti)解(jie)決了，戶籍制度也就解(jie)決了。

3.戶籍制(zhi)(zhi)度與等(deng)級化的(de)城鎮化管理體(ti)制(zhi)(zhi)的(de)聯動改革，目標是實(shi)現公共資源配置的(de)均等(deng)化。

30多年來，中國一(yi)直(zhi)沿(yan)革(ge)以行(xing)(xing)政(zheng)主為主導的(de)(de)等級(ji)化的(de)(de)城鎮管理體(ti)制(zhi)，使資源配置(zhi)依賴城市(shi)(shi)的(de)(de)行(xing)(xing)政(zheng)級(ji)別。例如，一(yi)、二線城市(shi)(shi)的(de)(de)高(gao)房價，背后是公(gong)(gong)共(gong)(gong)(gong)資源、優質(zhi)公(gong)(gong)共(gong)(gong)(gong)服(fu)務(wu)在(zai)中心城市(shi)(shi)的(de)(de)集中配置(zhi)。其結果是，大城市(shi)(shi)公(gong)(gong)共(gong)(gong)(gong)服(fu)務(wu)質(zhi)量(liang)高(gao)和就(jiu)業(ye)機會多、但(dan)農(nong)民工(gong)(gong)市(shi)(shi)民化安(an)置(zhi)成(cheng)本高(gao)，解決外來人口的(de)(de)戶(hu)籍問題(ti)將(jiang)給當地(di)(di)的(de)(de)財政(zheng)帶來更大負(fu)擔(dan)；中小城鎮農(nong)民工(gong)(gong)市(shi)(shi)民化安(an)置(zhi)成(cheng)本低，但(dan)對農(nong)民工(gong)(gong)缺乏吸(xi)引力。按照十八大“行(xing)(xing)政(zheng)層級(ji)扁(bian)平(ping)化”的(de)(de)要(yao)求(qiu)推動行(xing)(xing)政(zheng)體(ti)制(zhi)上的(de)(de)省直(zhi)管市(shi)(shi)縣(xian)，賦予市(shi)(shi)縣(xian)在(zai)公(gong)(gong)共(gong)(gong)(gong)資源配置(zhi)上的(de)(de)平(ping)等地(di)(di)位已成(cheng)為戶(hu)籍制(zhi)度改革(ge)必要(yao)條件。

創(chuang)新人口管(guan)理創(chuang)造條件逐步取消(xiao)戶(hu)籍制度

戶籍制度承載著城(cheng)鄉(xiang)居民的(de)(de)(de)福利(li)不平等和權(quan)利(li)不平等，不是(shi)一般(ban)的(de)(de)(de)改革創新，而(er)是(shi)創造條件(jian)，逐步取消以(yi)(yi)人的(de)(de)(de)管(guan)制為目(mu)標的(de)(de)(de)傳統(tong)人口管(guan)理(li)模式(shi)，建立(li)“以(yi)(yi)人為核(he)心”，以(yi)(yi)服務人的(de)(de)(de)發展為基本目(mu)標的(de)(de)(de)新型(xing)人口管(guan)理(li)體制。

1.推進城鄉基(ji)本公共服務(wu)制度對接。

《國家基本(ben)公共服(fu)務(wu)(wu)體系“十(shi)二五”規劃》提出(chu)：“以輸入地政府管(guan)理(li)為主，加(jia)快建立農民(min)工(gong)等流動人口(kou)(kou)(kou)基本(ben)公共服(fu)務(wu)(wu)制(zhi)度，逐(zhu)步(bu)實現基本(ben)公共服(fu)務(wu)(wu)由戶(hu)(hu)籍(ji)(ji)人口(kou)(kou)(kou)向常住人口(kou)(kou)(kou)擴展”。實現這一(yi)目標，為戶(hu)(hu)籍(ji)(ji)制(zhi)度改革創造條件(jian)，關鍵在于(yu)逐(zhu)步(bu)推進城鄉基本(ben)公共服(fu)務(wu)(wu)制(zhi)度對(dui)接。

第(di)一(yi)步，1～3年，完善(shan)體系，初步實(shi)現(xian)城(cheng)鄉基(ji)(ji)本(ben)公共(gong)服(fu)務制度的對接。盡快(kuai)出臺全(quan)(quan)國(guo)統一(yi)基(ji)(ji)本(ben)公共(gong)服(fu)務相(xiang)關政(zheng)策(ce)，不斷擴(kuo)大(da)城(cheng)鎮(zhen)基(ji)(ji)本(ben)公共(gong)服(fu)務覆蓋范圍，把(ba)實(shi)現(xian)城(cheng)鎮(zhen)基(ji)(ji)本(ben)公共(gong)服(fu)務常住人(ren)口全(quan)(quan)覆蓋作為“十二五”的約(yue)束性目(mu)標，重點推進農民工養老、醫(yi)療和失業保險關系全(quan)(quan)接續(xu)。

第(di)二步(bu)，3～5年，實現區域間(jian)、不同(tong)社會群體間(jian)公共(gong)服(fu)務(wu)轉移(yi)續(xu)接，初步(bu)形(xing)成全(quan)國一體化的基本公共(gong)服(fu)務(wu)體制(zhi)。

第三，5～8年(nian)，逐步提高水平(ping)，基本(ben)(ben)實現(xian)城鄉、區(qu)域(yu)間(jian)基本(ben)(ben)公共(gong)服務均(jun)等(deng)化，實現(xian)“制(zhi)度(du)統一(yi)(yi)、標準(zhun)統一(yi)(yi)、水平(ping)均(jun)衡”。

2.推(tui)進農地物權化的制(zhi)度創新(xin)，讓農民(min)“帶資(zi)進城”。

以土(tu)地物權化為重點，以保護農(nong)民的土(tu)地財(cai)(cai)產權利為核心，深化農(nong)村土(tu)地管理制度(du)改革，讓(rang)農(nong)民“帶(dai)(dai)資進(jin)城(cheng)”、“帶(dai)(dai)財(cai)(cai)產進(jin)城(cheng)”，盡快叫(jiao)停“土(tu)地換社保”的歧視(shi)性政策。

第一(yi)，進(jin)一(yi)步(bu)修訂《農村土(tu)(tu)地(di)(di)(di)承(cheng)包(bao)法(fa)》等法(fa)律，確保(bao)農村土(tu)(tu)地(di)(di)(di)使(shi)用權(quan)(quan)(quan)具有(you)完整(zheng)的(de)(de)用益物權(quan)(quan)(quan)性(xing)質。修訂后的(de)(de)《土(tu)(tu)地(di)(di)(di)承(cheng)包(bao)法(fa)》需要(yao)在土(tu)(tu)地(di)(di)(di)承(cheng)包(bao)的(de)(de)基本權(quan)(quan)(quan)利屬性(xing)上明確，除法(fa)律另有(you)規定外，任(ren)何(he)一(yi)級政府和(he)組織不得侵(qin)犯農民(min)的(de)(de)土(tu)(tu)地(di)(di)(di)權(quan)(quan)(quan)益，不得干預農民(min)依(yi)法(fa)行使(shi)自己的(de)(de)各項權(quan)(quan)(quan)利。

第二，明確農(nong)(nong)村宅基(ji)(ji)(ji)地(di)(di)完整的(de)(de)物(wu)權，探索宅基(ji)(ji)(ji)地(di)(di)進入市場的(de)(de)流轉辦法。賦予農(nong)(nong)民宅基(ji)(ji)(ji)地(di)(di)及其房屋的(de)(de)完整物(wu)權，鼓勵(li)農(nong)(nong)民自(zi)愿以(yi)其宅基(ji)(ji)(ji)地(di)(di)置換(huan)城鎮住房。例如(ru)，按照(zhao)規定在置換(huan)標(biao)準，對于在小城鎮長期工(gong)(gong)作的(de)(de)農(nong)(nong)民工(gong)(gong)，鼓勵(li)農(nong)(nong)民自(zi)愿以(yi)宅基(ji)(ji)(ji)地(di)(di)置換(huan)小城鎮內住宅，遷入小城鎮化居住。

第三，按(an)照城鄉建(jian)(jian)(jian)設(she)(she)用(yong)地(di)(di)“同(tong)(tong)價、同(tong)(tong)權、同(tong)(tong)收益”的原則推進征(zheng)地(di)(di)制度改革。1年(nian)左右(you)(you)，完善征(zheng)地(di)(di)程序和法定補(bu)償辦法，提(ti)高補(bu)償標準，切(qie)實保障被(bei)征(zheng)地(di)(di)農(nong)(nong)民(min)長遠生計，嚴(yan)禁(jin)“先用(yong)后(hou)征(zheng)”，遏制濫征(zheng)、亂占農(nong)(nong)地(di)(di)的勢(shi)頭；3年(nian)左右(you)(you)，實現(xian)城鄉建(jian)(jian)(jian)設(she)(she)用(yong)地(di)(di)“同(tong)(tong)價、同(tong)(tong)權、同(tong)(tong)收益”；5年(nian)左右(you)(you)，建(jian)(jian)(jian)立城鄉統(tong)一的建(jian)(jian)(jian)設(she)(she)用(yong)地(di)(di)市(shi)場，形成(cheng)農(nong)(nong)村土地(di)(di)使用(yong)權轉讓、出租(zu)、抵押、入(ru)股的相關(guan)制度安排。

3.打破行政等級化的城鎮管理體制，推進公(gong)共(gong)資源配(pei)置均(jun)等化。

城(cheng)鎮化進程中，行政力(li)量(liang)和經(jing)濟力(li)量(liang)的(de)(de)推動作(zuo)用都十分重要(yao)。面(mian)對(dui)以往行政主導(dao)城(cheng)鎮化的(de)(de)矛(mao)盾(dun)問(wen)題，應在有(you)效(xiao)發(fa)揮行政力(li)量(liang)的(de)(de)同時，適應經(jing)濟社會發(fa)展(zhan)大趨勢(shi)，走經(jing)濟主導(dao)的(de)(de)城(cheng)鎮化發(fa)展(zhan)之路。

第一，賦予市(shi)(shi)縣在公共(gong)(gong)(gong)資源(yuan)配(pei)置上的平等地(di)位。按照經濟社會發展的客觀(guan)規(gui)律，合理確定(ding)城市(shi)(shi)的行(xing)政(zheng)管理范圍和權限，使政(zheng)府公共(gong)(gong)(gong)服(fu)務(wu)資源(yuan)的配(pei)置要與行(xing)政(zheng)級別相脫鉤。除了直(zhi)轄市(shi)(shi)外，不分副省級城市(shi)(shi)、地(di)級市(shi)(shi)、縣級市(shi)(shi)，對(dui)大、中、小城市(shi)(shi)在公共(gong)(gong)(gong)治理上應實行(xing)“平行(xing)”政(zheng)策，對(dui)市(shi)(shi)一級的規(gui)劃審批(pi)權下放(fang)給城市(shi)(shi)。

第二(er)，改革財(cai)稅(shui)體制(zhi)，加(jia)大各級政府對中小(xiao)(xiao)城鎮(zhen)的(de)轉移支付力度。實現(xian)新增財(cai)政城市建設資金主要用于(yu)中小(xiao)(xiao)城鎮(zhen)，實質性(xing)地(di)提高中小(xiao)(xiao)城鎮(zhen)人口集聚功能。

考慮到(dao)解決問(wen)題的(de)難度(du)，取消戶(hu)籍(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)在(zai)操作層面從長計議(yi)，循(xun)序漸進(jin)。比如，1～2年內剝離戶(hu)籍(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)的(de)福(fu)利分配功能, 在(zai)中小(xiao)城(cheng)鎮全面取消戶(hu)籍(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)，建立人(ren)(ren)口(kou)登(deng)記(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)；3～5年內，除了某(mou)些特大城(cheng)市外，其他大中城(cheng)市的(de)戶(hu)籍(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)基本放開，全面實施居住(zhu)證制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)；5～8年內，全面實行以身份證代碼為(wei)唯一標識的(de)人(ren)(ren)口(kou)登(deng)記(ji)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)。

（作者(zhe)系中國<海南>改革發展研究(jiu)院區域研究(jiu)所所長）

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