每經記者 胡廷鴻 發自深圳

在土地制度改革方面，一向以大膽創新，先行先試著稱的廣東省，再次走在了全國的前列。

3月11日，廣東省政府公開發布了《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》，該規劃表示將加快推進廣東省城鎮化建設，全省城鎮化率每年以0.8%的速度遞增，到2015年城鎮化率達到70%。

除此之外，該規劃明確“建立轉戶農民權益保障機制，允許轉戶農民在自愿基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地并獲得財產收益”。

允許轉戶農民轉讓房屋和宅基地的表述，引起外界關注，這是廣東省第一次用政府文件的形式明確農村土地可允許自由流轉。

對此，專家解讀稱，盡管這只是一個原則性表示，沒有細則，但廣東省在農村土地流轉，農民獲得土地收益方面的改革步伐“相當大膽”，在國內尚屬首次，是對土地制度的大突破，其意義影響深遠。

廣東城鎮化規劃出臺 2015年鎮化率將達70%

國家“十二五”規劃綱要明確提出要優化城鎮化布局和形態，不斷提升城鎮化的質量和水平。

圍繞國務院提出的“城鎮化發展”和“增加農民財產性收入”兩個方向，廣東省政府率先在全國出臺了城鎮化發展的“十二五”規劃。

作為全國城鎮化發展水平位居前列的廣東省，截至2010年底，全廣東省常住人口達10440.94萬人，城鎮化率（即城鎮人口占常住人口的比例）達66.2％，比“十五”期末提高了5.5個百分點。

為了進一步推進城鎮化發展，《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》提出，

全省城鎮化率每年將提高0.8個百分點左右，2015年達70％，繼續穩居全國前列。

此外，廣東省也是外來務工人員集中的地區，但異地務工人員分享城鎮化成果程度偏低。

《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》稱，受戶籍制度、社會保障制度等因素影響，大量異地務工人員未能隨著城鎮化進程融入當地社會，無法平等享受基本公共服務，削弱了他們對所在城鎮的歸屬感與認同感，一定程度上制約了社會和諧發展。

為此，廣東省將繼續深化戶籍制度改革，逐步降低城鎮在就業、教育、社保等方面的準入門檻，以縣（市）城區、中心鎮為重點，切實加大吸納農業轉移人口力度。

“現在城市存在人口回流現象，很多城市人口沒有轉戶享受不到城市待遇，這個政策對于城市人口穩定有幫助。”對此，深圳房地產內參總經理尹香武稱。

廣東率先“第四次土地改革” 農村土地流轉首次列入發展規劃

城鎮化是一項系統工程。有人擔心，僅僅簡單地采取戶籍制度改革，將農民身份轉化為城市居民，并不能有效農民進城后的就業和收入問題。

至少在城鎮化和農民土地房屋處理上，具有邏輯關聯性。一方面，推進城鎮化需要打破城鄉二元分化的戶籍制度，另一方面，也需要增加轉戶農民進城后的收入，而農民財產性收入的最大來源則是轉戶農民在農村的耕地和宅基地。

“以前我們講城鎮化都是半城鎮化，農村人在城里生活居住，但是農村還有土地房屋，資產轉移不過來。過去很多人擔心農民把地賣了，回不去怎么辦，這是很大的擔憂。” 深圳市規劃國土發展研究中心土地改革研究組長趙新平認為。

眼下，增加農民財產性收入成為制度性改革的重點方向，而如何創造條件為民增收，成為制度設計的重要方面。

在《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》中，廣東省明確稱，加快異地務工人員入戶城鎮配套制度改革，完善異地務工人員子女教育、住房保障、農村宅基地和承包土地處置、城鄉社會保險制度銜接等方面的具體配套政策，建立轉戶農民權益保障機制，允許轉戶農民在自愿基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地并獲得財產收益，解除農村勞動力進城落戶的后顧之憂。

一石激起千層浪。有關允許轉戶農民可自愿流轉土地、房屋和宅基地的表述，引起業界和專家的深入解讀和討論。深圳綜合開發研究院旅游與地產研究中心主任宋丁稱，“這個提法相當超前和大膽，在國內還沒有”。

趙新平則對廣東省的做法表示贊同，他認為農村原來沒有土地兼并買賣，土地流轉不起來，這是一個非常大的突破。

然而，對于農村土地自由流轉的討論由來已久，但值得注意的是，全國其它省份并未明確相關政策，廣東省走在前列。

實際上，與城市正常的土地、商品房交易市場相對應，在廣州、深圳、東莞等地區，興起了一種地下交易黑市。“農民私下簽約買賣房屋，事實上已經形成，市場大到無法取締，無法取締還不如承認它”，尹香武認為，廣東省首次以文件的形式明確農民可自由流轉土地，實際上是再一次土地改革。

尹香武稱，如果說解放初期的土地公有化是第一次土地改革、改革開放以后的使用權出讓和土地承包制是第二次土地改革、征用農地城市化是第三次土地改革，那么廣東省允許轉戶農民可自愿通過市場流轉方式出讓承包地、房屋和宅基地就是第四次土地改革。

農村土地自由流轉釋放供應 將影響房地產市場

盡管如此，廣東省允許農民自由流轉土地依舊停在概念層面，具體措施仍未明確。

但對于廣東省明確轉戶農民可自由土地房屋流轉，趙新平分析稱，“目前沒有細則，只是一個原則性的表述，下一步就是落實具體細則的問題。”

但《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》的表述中，并沒有明確轉戶農民承包地、房屋和宅基地可自愿流轉的范圍。

對此，趙新平擔憂：“允許農民賣房可以，但是如果城里人去買，并改造建成別墅就麻煩了。這其實有一些風險在里面。”

趙新平稱，理論上鼓勵農民從農村脫離出來，讓他把該拿的資產拿走，這個方向是對的。而城鎮化以后，農村建設用地規模應該減下來。如果城里人去購買轉戶農民的宅基地建別墅，將使得農村的建設用地量減不下來。“就變成中國式的美國郊區發展道路。”

因此，趙新平認為，這個市場應該怎么建立是一個很大問題，而現在只是一個理念，后續政策如何考慮還有很多問題。

對于允許轉戶農民自愿流轉土地、房屋和宅基地，從房地產市場的角度分析顯得更為樂觀。他認為，原本農村“呆滯”的土地變成了可流轉的資產，原來貧窮的農民瞬間可以擁有數百萬資產，要擴大內需拉動經濟就沒有問題。

而另一方面，農村土地和房屋可自由流轉，也擴大房地產市場土地和房屋供應量，釋放了新增供應，使得房地產市場體量增加。“釋放出來以后，房價也會得到控制，這種力量是市場的力量。”尹香武認為。

眼下，廣東省關于農村土地自由流轉的改革實踐只是邁出了第一步，后續具體政策仍然需要智慧的設計。