每經編輯｜每經記者 卓志強 胡春暉 發自廣州    

每經記者 卓志強 胡春暉 發自廣州

3月10日上午，第十二屆全國人民代表大會第一次會議舉行第三次全體會議。會議開始前，鐵道部部長盛光祖受到媒體關注；會議后，盛光祖又被媒體團團圍住。他強調，鐵路總公司還要進一步深化改革。

自1982年鐵道部宣布對下屬路局放權讓利以來，中國鐵路系統的漸進式改革已歷近30年。與其他經濟部門的改革類似，政企分開始終是鐵路改革的主線和方向。

我國首個“公司化”的鐵路局是廣州鐵路（集團）公司（以下簡稱廣鐵集團）。在上述消息公布后，廣鐵集團人士向媒體表示，現在集團所有員工都是企業編制，未來應該不存在政企分開的問題。不過，盡管該集團是我國鐵路改制的 “先行者”，但接受《每日經濟新聞》記者采訪的專家表示，在此前鐵路政企分開未能真正成行的背景下，它所做的嘗試可謂淺嘗輒止。

鐵路局改革的先行者/

廣鐵集團前身為原廣州鐵路局，作為中國鐵路運輸業第一家實力雄厚的大型企業集團，廣鐵集團創造了母子公司結構的集團模式。同時，創建了全路第一家股份制運輸企業——廣深鐵路股份有限公司，于1996年在香港和紐約成功上市，2006年12月22日在上海證券交易所成功發行A股，成為鐵路系統目前唯一一家在內地、香港和紐約三地掛牌上市的股份制企業。

長期研究廣鐵集團的孫長松博士曾發表研究生論文表示，廣鐵集團早前的改革勾畫了鐵路改革的基本框架，這個基本框架可以描述為：第一，產權多元化、非國有化；第二，商業化；第三，公司化；第四，網運分離（首先是客網分離）；第五，引入競爭。

“這些實踐正好與過去20年世界鐵路的改革大勢相吻合，盡管有所反復，但仍能給下一步的鐵路改革提供有益的借鑒和可以檢驗的節約交易成本的參數。”孫長松在其論文中說道。

廣鐵集團一直是中國鐵路改革的試驗田，發生在這里的制度變遷，折射出中國鐵路20年來艱難的變革歷程。

廣鐵集團改制之前，與全國各鐵路局一樣，進行了“大包干”改革，開始有了一些經營自主權。例如可以任免本局的“處級干部”，有了一點“利潤留成”，可以給員工發放一定的獎金，還在運輸主業之外搞起了“多種經營”。

1993年，經國家批準，廣州鐵路局改制為廣鐵集團，并納入當時由國家直接管理的100多家企業集團之列。按當時的設計，改制后的廣鐵集團享有多項生產經營自主權，如自主決定人事管理、員工報酬、內部機構設置、生產布局安排、外貿、資金使用、部分運輸產品價格等。這一改革，當時不僅在鐵路行業是令人耳目一新的，在所有大型國有企業包括各種網絡型行業中，也是開風氣之先例。

1996年，廣鐵集團所轄的廣深鐵路公司通過股改，在香港聯交所上市。上市帶來了活力，利用自身積累相繼修建了雙線、三線、四線及國內第一條準高速鐵路，區域運輸市場的競爭能力得到很大提升，客貨運量特別是旅客發送量大幅度上升。

“被公司化”的鐵路局/

孫長松認為，“今天回過頭來看，當初的設計大都沒有實現，廣鐵集團與其他鐵路局本質上并無二致，實質上成為一個‘被公司化’的鐵路局。顯然，這種體制內的局部的制度改進難以克服制度變遷的‘路徑依賴’困境。”

北京交通大學經管學院教授榮朝和也曾表示，鐵路體制改革最根本的就是把鐵道部運營和管理的職能剝離開來，運營部分成立公司，實行企業化運作，管理部分則由專門的機構負責。“如果這個源頭的機制不動，則底下雖有一些小的動作，仍然是換湯不換藥。”

2000年，廣鐵集團在全國鐵路各局中首個成立了客運公司，將客運業務與鐵路線路和貨運業務分開，并通過相當復雜的清算，以向路網支付使用費的方式，相對獨立地進行生產經營活動。廣深股份公司和各合資鐵路公司的客運業務，則仍然維持原管理體制不變。

廣鐵集團客運公司成立后，取消了干部級別，實行了按崗取酬、易崗易薪的工資制度，建立了扁平化、軟性化的事業部制的組織結構，調整了生產布局，從增運增收、提高效率、改善質量等各項指標來看，效果是好的。2001年，這個公司的改革經驗推及全路，各鐵路局都成立了客運公司，并開始進行組建貨運公司的工作，準備實行更完全的網運分離。

孫長松說，“由于這種鐵路局范圍的網運分離并未打破以鐵路局為主體的傳統運輸管理方式，顯然不符合鐵路運輸市場具有區域經濟性和網絡特征的實際，規模不經濟可能導致生產成本上升，且這種體制內的變革缺少契約的保證，特別是沒有在產權改革這個對制度穩定具有約束力的方面作出必要的安排，因此在2003年就體制復歸，廣鐵客運公司也成為全路最后一個被撤銷的客運公司。鐵路為進行這一改革進行過長期的準備，付出了昂貴的成本，結果是許多人始料未及的。”

改革仍有待推進/

1985年鐵路實行“大包干”時，鐵路改革被寄予厚望，連國外媒體都稱之為當時中國 “最激動人心”的改革舉措。1984年開始興起的合資建路，特別是引入外資修建三茂、金溫鐵路，也曾使人們對鐵路產權制度改革的破題充滿期待。1993年廣鐵集團公司成立，人們似乎看到了中國鐵路通往商業化、公司化之路。1996年廣深鐵路股份公司成功上市，在所有網絡型產業中也是“先行官”。2000年開始在全國鐵路推進“網運分離”，更被認為是中國鐵路參與世界鐵路共同的改革進程的重大步驟。在所有這些改革中，廣鐵集團都是“試驗田”，都取得了好的效果。

但時至今日，鐵路改革包括廣鐵集團改革的仍然還有漫長的路要走。

比如從1995年起至今，鐵道部對各鐵路局實行資產經營責任制，即由鐵道部給各鐵路局下達各種生產經營指標、安全質量指標，簽訂“責任狀”，依此對各局進行考核，評出優劣，獎優罰劣。但因為這種問責制的參數確定和考評帶有很大的主觀性，責任指標和經營結果又可在期末調整，且獎罰的力度根本無法與產權權益相比，因此很多情況下流于形式；又比如今天的廣深鐵路股份公司的生產經營自主權仍十分有限，甚至對所屬基層單位的干部的任免、調整及各項財務預算的安排都完全集中到了其母公司。

此外，改制之后，廣鐵集團旗下的部分鐵路票價一度被外界冠以 “全國最貴”——繼廣深鐵路以每公里0.548元的均價登上“全國最貴鐵路”的位置后，2013年元旦前一天，全線貫通的廣珠城軌宣布漲價，漲價后以每公里均價為0.598元成為新的“全國最貴鐵路”。然而即便如此，今年1月，有媒體援引一些地方路局人士的話，2012年廣鐵集團可能虧損26億元。

北京交通大學經濟管理學院教授趙堅接受 《每日經濟新聞》記者采訪時直言不諱，“廣鐵集團雖然說是公司化了，但是實際上和其他鐵路局沒有任何區別，他們在管理上是一樣的。”

中華鐵道網CEO于丁向記者表達了類似的觀點：作為18個路局之一，廣鐵集團在公司體制改革方面的努力，現在看來成效不是太明顯。畢竟鐵道部是它的上層機構，在鐵道部體制沒有多大改革前，下面的路局能有多大變化呢？