每經編輯｜每經記者 李澤民 發自北京    

每經記者 李澤民 發自北京

2011年底，《環境保護法》修訂后正式遞交給全國人大常委會送審，由于此次修法之前被定調為“小修小補”，各界寄望的一些亮點最終“失色”。其中，尤以政策環評內容最后時刻遭“拿下”讓學界感到遺憾，多位環保專家告訴《每日經濟新聞》記者，政策環評入列環保“母法”無望。

按照國際慣例，完整的環境影響評價（以下簡稱環評）體系，包括戰略環評和項目環評，其中政策環評和規劃環評通常被納入戰略環評當中。政策環評是對宏觀政策、法律法規產生的環境影響進行評估。

環保部一位官員告訴 《每日經濟新聞》記者，由于政策環評在我國環評領域長期缺失，導致一些政策在具體實施中變味。各界呼吁了近十年的政策環評，由于牽涉了太多的部門利益，何時亮相仍無答案。

不完整的環評體系

我國現有規劃環評和項目環評，但政策環評一直缺失。即便就在此次環保 “母法”的討論稿中，政策環評還是被拿下。

在討論稿第三章第15條中稱，縣級以上政府及其有關部門，對其組織擬定的對環境有顯著影響的重大經濟和技術政策草案，應當進行環境影響論證。

這一條款與2002年通過的 《環境影響評價法》（以下簡稱環評法）形成對接，環評法增加了規劃環評，倘若此次增加政策環評，將進一步與國際接軌。

中國法學會環境資源法學研究會會長蔡守秋告訴《每日經濟新聞》記者，政策環評主要是對政府行為的限制，因此阻力最大。環保部一位官員向《每日經濟新聞》記者表示，主要是一些部門反對強烈，現在的項目環評基本都是通過。項目環評處于決策鏈的末端，約束范圍過小，相對被動。

這位官員指出，完整的環評首先是政策環評，其次是規劃環評，最后是項目環評，但是我國現在的環評，一直處在“先天不足”的狀態。

早在2005年，時任國家環境保護總局副局長的潘岳就撰文指出，從理論上講，政策戰略環評應先行之，區域與行業的規劃環評次之，而建設項目的環評則再次之。但就我國現有國情而言，戰略環評的切入點只能在規劃環評，但規劃環評的層次仍不夠，許多更大的環境問題，需要在更高層次即政策層面予以解決。

政策環評面臨難題

事實是，政策環評并非首次在環保“母法”的修訂過程之中遭遇刪除的經歷，早環評法頒布時，在定稿前夕刪除了政策環評的相關條款。

由時任全國人大法工委副主任卞耀武任主編的《環境影響評價法釋義》中指出，在提請全國人大審議中，曾將環評范圍由項目環評擴大到對環境有影響的政策和規劃進行環評。然而“一些委員和地方、部門提出，草案關于對政策進行環評的規定，缺乏可操作性，我國迄今尚未對政策進行環評的實踐經驗，因此立法條件尚不成熟。”

但深層次的原因在于部門的 “抵制”，環保部環評司原司長牟廣豐告訴 《每日經濟新聞》記者，當時環評法立法時，就遭遇不同的聲音，認為政策出臺無需環評。

同樣，環境保護部環境工程評估中心耿海清撰文指出，即便在環評法中引入規劃環評，并對開展規劃環評的范圍作了明確規定，至今仍受到一些部門的抵制。

規劃環評沒有廣泛開展，規劃和規劃審批部門不按法律要求辦事的情況屢見不鮮，即使開展了規劃環評的行業和區域，在具體實施過程中也面臨很多困難。耿海清認為，對于政策環評，目前還受各種條件的限制，很難納入法律程序。

而作為環評法的主要發起者和親歷者，牟廣豐對眼下的環評略感無奈，他說環評法初衷就想從源頭上予以論證利弊，但是現在的境遇是對決策源頭，至今難以介入。

牟廣豐認為，相關部門態度消極的背后，主要在于對行政審批權力被監督的抗拒，同時也是 “環境保護不利于經濟和就業”的唯GDP觀念使然。

現實是，我國環評基本都是在地方規劃形成文本初稿、征求意見時才介入，規劃基本成型，甚至選址已經確定，因此很難因為環評不合格而使項目“擱淺”。環評威懾力大大降低。

環評管理存缺陷

在耿海清看來，我國環評一直主要針對具體的建設項目，并未涉及立法、政策層次。經驗表明，政策和規劃失誤帶來的環境破壞要遠遠超過建設項目。

即便進行規劃環評，也是政府自己監督，既當運動員又做裁判員，公正性難以保證。而項目環評也存在很多紕漏，如項目環評未經批準、審核就擅自開工建設等。

除此之外，我國環評監管環節向來薄弱，重審批、輕監管問題一直比較突出。比如，許多建設單位委托環評單位編制環評文件的目的僅僅是為了取得環保主管部門的批文，為建設項目上馬掃清障礙，對環評文件的內容漠不關心，甚至根本不清楚。

耿海清指出，“在地方政府握有投資主導權的經濟管理體制下，有的環保部門甚至對不符合產業政策、廠址選擇明顯錯誤的項目也予以審批。”

目前，全國大部分省級建設項目環評執行率只有70%左右，地市級只有40%左右。在2000~2005年經過環保部審批，已建成的802個項目中，未經環保驗收擅自投運和久拖不驗項目就有90個，占總建成項目數的11.2%。

在地方審批的項目中，未經驗收即投產運行或沒有很好落實“三同時（即建設項目中環保設施須與工程同步設計、同時施工、同時投產）”要求的項目更為普遍。

另外，公眾缺乏參與環評的有效途徑和熱情，也是環評流于形式的原因之一。

記者手記

期待環境“拐點”到來

每經記者 李澤民 發自北京

上世紀50年代，諾貝爾獎獲得者、經濟學家庫茲涅茨研究表明，收入不均現象隨著經濟增長先升后降，呈現倒U型曲線關系，此為著名的庫茲涅茨曲線。

40年多后，美國經濟學家格魯斯曼等人研究發現部分環境污染物排放總量與經濟增長的長期關系也呈現倒U形曲線，這就是環境庫茲涅茨曲線。即在經濟發展初期，環境質量可能隨著經濟發展而不斷惡化，但當經濟達到一定水平后，環境質量又有可能逐步改善。

在對此理論的解釋，更多的環保專家從政府對環境所實施的政策角度予以闡釋，認為經濟向好之后，一系列政策法規的出臺促使了環境“拐點”的到來。

中國人民大學教授周珂認為，環境“拐點”的到來取決于人均收入、污染程度以及環境法律的完善，目前我國的人均GDP收入已經基本滿足“拐點”出現的條件。

但是目前我國的環境法并未與國際接軌。周珂指出，綜觀發達國家的發展歷程，環境“拐點”的出現并非必然，需要一個必要條件，與經濟社會發展和現行環境問題相適應的法律修改。

據了解，一些發達國家在環境“拐點”前后都進行了相應的法制變革，由早期單純的從環境污染角度出發來考慮環境問題，演變為將環保與經濟發展相結合并環境優先。

不過，我國現行的環境法與環境保護的需要極不適應，而且遠落后于發達國家環境法制的發展。

原國家環保局局長曲格平曾在一次會議上指出，如果我們對環境保護掉以輕心，很可能會超過環境承載，從而帶來無法估量甚至不可逆轉的嚴重后果。環境法修訂的首要目的在于促進環境“拐點”的到來，但從此次環保法的修改來看，或許我們還將繼續期待。