每經(jing)記(ji)者｜周逸斐    每經(jing)編輯｜陳 旭     

在環境資源(yuan)法(fa)領域中，生態(tai)環境法(fa)典編纂是一個非常重(zhong)要的(de)議(yi)題。

2023年9月(yue)公布的(de)十四屆(jie)全(quan)國人(ren)(ren)大(da)常委會(hui)(hui)立法規(gui)劃明確提出，要積(ji)極研究(jiu)推(tui)進生(sheng)(sheng)態環(huan)境法典和其他條(tiao)件成(cheng)熟領域的(de)法典編(bian)纂工作。上月(yue)22日(ri)，全(quan)國人(ren)(ren)大(da)常委會(hui)(hui)法制工作委員(yuan)會(hui)(hui)發言(yan)人(ren)(ren)臧鐵偉透露(lu)，目前全(quan)國人(ren)(ren)大(da)常委會(hui)(hui)正在穩步、有序地積(ji)極研究(jiu)推(tui)進生(sheng)(sheng)態環(huan)境法典編(bian)纂工作。

那(nei)么(me)，我國生態環(huan)境(jing)法(fa)(fa)典有何特點？目前(qian)遇到哪些(xie)挑(tiao)戰(zhan)？下一步可以(yi)(yi)采取哪些(xie)措施推進法(fa)(fa)典編纂工作落地(di)？帶著這一系列問題(ti)，《每日經(jing)濟新(xin)聞(wen)》記者（以(yi)(yi)下簡稱NBD）對中(zhong)國政(zheng)法(fa)(fa)大學教(jiao)授(shou)、中(zhong)國政(zheng)法(fa)(fa)大學污染受害者法(fa)(fa)律幫助中(zhong)心主任王燦發(fa)進行了專訪。

從學術議題變成國家命題

NBD：您能否就目前正(zheng)在(zai)推(tui)進(jin)研究(jiu)制定(ding)的(de)生態(tai)環境(jing)法典的(de)特點(dian)做一(yi)下(xia)簡單(dan)介紹(shao)？

王燦(can)發：第一個特(te)點，是研究先(xian)行。環(huan)境法典(dian)作為(wei)環(huan)境法律體系化發展(zhan)到高級(ji)階段的選(xuan)項之一，國內學界(jie)已經積累(lei)了不少關于(yu)環(huan)境法典(dian)編纂的成果。

十多年前，學(xue)界(jie)就已開始了對(dui)生態(tai)環(huan)(huan)境(jing)法(fa)典的(de)研究(jiu)(jiu)。我們在(zai)2010年曾(ceng)寫(xie)過一份研究(jiu)(jiu)報告，叫《制定生態(tai)環(huan)(huan)境(jing)法(fa)典必要性(xing)和(he)可行性(xing)研究(jiu)(jiu)》，當時(shi)是受環(huan)(huan)境(jing)保護部(bu)（現生態(tai)環(huan)(huan)境(jing)部(bu)）政策(ce)法(fa)規司(si)委托來做(zuo)的(de)這(zhe)項研究(jiu)(jiu)，并(bing)形成了幾(ji)萬(wan)字的(de)研究(jiu)(jiu)報告。

幾年(nian)前，又有(you)機構(gou)組織專(zhuan)家(jia)進行系統(tong)研(yan)究(jiu)，并正式出版了(le)生態(tai)環境法典(dian)草案專(zhuan)家(jia)建議(yi)稿。近年(nian)來，中國法學會環境資源法學研(yan)究(jiu)會組織學者(zhe)們也進行了(le)一(yi)系列(lie)研(yan)究(jiu)，翻譯了(le)一(yi)些國外生態(tai)環境法典(dian)，并發(fa)表了(le)大量有(you)關生態(tai)環境法典(dian)編撰(zhuan)的論(lun)文。

第二個特(te)點，黨中(zhong)央對(dui)生態環(huan)境(jing)法(fa)(fa)典(dian)編纂非常重(zhong)視(shi)。2021年4月(yue)24日，全國人(ren)大常委(wei)會(hui)公布(bu)立法(fa)(fa)計劃，提出“研(yan)究啟動環(huan)境(jing)法(fa)(fa)典(dian)、教育法(fa)(fa)典(dian)、行政基本法(fa)(fa)典(dian)等條件成熟(shu)的(de)行政立法(fa)(fa)領域的(de)法(fa)(fa)典(dian)編纂工作(zuo)”，這意味著環(huan)境(jing)法(fa)(fa)典(dian)編纂不(bu)再是單純的(de)學術(shu)議題(ti)，而是已納入立法(fa)(fa)機關視(shi)野的(de)國家命題(ti)。

第(di)三個(ge)(ge)特(te)點，是(shi)各部(bu)(bu)(bu)門(men)相互(hu)(hu)配合。如(ru)今，全國人大(da)已經成(cheng)立環(huan)境(jing)(jing)法典(dian)編纂專(zhuan)班(ban)(ban)，有關(guan)工(gong)(gong)作(zuo)涉及多個(ge)(ge)相關(guan)部(bu)(bu)(bu)門(men)，比(bi)如(ru)生態環(huan)境(jing)(jing)部(bu)(bu)(bu)負責污染防治、法律(lv)責任相關(guan)的編纂工(gong)(gong)作(zuo)，并也組織(zhi)了(le)專(zhuan)班(ban)(ban)；自然資源部(bu)(bu)(bu)、國家林草局等(deng)部(bu)(bu)(bu)門(men)均組織(zhi)專(zhuan)門(men)團(tuan)隊(dui)來負責環(huan)境(jing)(jing)法典(dian)編纂工(gong)(gong)作(zuo)，所以多個(ge)(ge)部(bu)(bu)(bu)門(men)都(dou)在相互(hu)(hu)配合。

第四個特點，是有良好的政(zheng)治環境。我國從黨的十八大以(yi)來一(yi)直強調(diao)推(tui)進生態(tai)文明建(jian)設，而生態(tai)文明建(jian)設需要最(zui)嚴格的制(zhi)度、最(zui)嚴密的法(fa)治來提(ti)供可(ke)靠保障，這為環境法(fa)典的編(bian)纂提(ti)供了(le)良好的政(zheng)治環境。

NBD：編(bian)纂一部(bu)法(fa)典(dian)牽涉面(mian)非(fei)常廣，您認為我國編(bian)纂“環(huan)境法(fa)典(dian)”需要如何處(chu)理好與《民法(fa)典(dian)》《中華人民共和國刑(xing)法(fa)》等(deng)法(fa)律的關系？

王燦發：我國(guo)已經(jing)有了《民(min)(min)(min)(min)法典(dian)》，而(er)《民(min)(min)(min)(min)法典(dian)》中(zhong)(zhong)有一章(zhang)專門談(tan)到環(huan)(huan)境侵權，《中(zhong)(zhong)華人民(min)(min)(min)(min)共和國(guo)刑法》中(zhong)(zhong)有一節專門規定了破壞(huai)環(huan)(huan)境資(zi)源(yuan)保(bao)護罪，因此處理好環(huan)(huan)境法典(dian)與《民(min)(min)(min)(min)法典(dian)》《中(zhong)(zhong)華人民(min)(min)(min)(min)共和國(guo)刑法》的關系非常重(zhong)要。

我認(ren)為，《民法典》中有關環(huan)境侵權(quan)的那一章，并不能完(wan)全(quan)涵蓋對民事環(huan)境法律關系的調整(zheng)。

因此，環境(jing)法(fa)(fa)(fa)典(dian)(dian)(dian)(dian)的(de)編纂應(ying)該民事、行政并重(zhong)。不用(yong)擔憂(you)環境(jing)法(fa)(fa)(fa)典(dian)(dian)(dian)(dian)與民法(fa)(fa)(fa)典(dian)(dian)(dian)(dian)有內(nei)容方面(mian)的(de)重(zhong)復。《民法(fa)(fa)(fa)典(dian)(dian)(dian)(dian)》已經規定了的(de)內(nei)容，環境(jing)法(fa)(fa)(fa)典(dian)(dian)(dian)(dian)仍可以規定，但(dan)《民法(fa)(fa)(fa)典(dian)(dian)(dian)(dian)》未規定的(de)環境(jing)方面(mian)內(nei)容，生態環境(jing)法(fa)(fa)(fa)典(dian)(dian)(dian)(dian)應(ying)加以補充、完(wan)善。

至于環境法(fa)典與《中(zhong)(zhong)(zhong)華人(ren)民(min)共和(he)國刑法(fa)》的關系，《中(zhong)(zhong)(zhong)華人(ren)民(min)共和(he)國刑法(fa)》中(zhong)(zhong)(zhong)有關環境犯罪規(gui)定比較零散，未形成完整的體(ti)系，但(dan)在環境法(fa)典當(dang)中(zhong)(zhong)(zhong)，專門對環境犯罪作出十分系統的規(gui)定也不太(tai)現實。我建議，在環境法(fa)典中(zhong)(zhong)(zhong)可以規(gui)定環境犯罪的罪狀，具體(ti)刑事責任的追究，仍要依據(ju)《中(zhong)(zhong)(zhong)華人(ren)民(min)共和(he)國刑法(fa)》的規(gui)定。

目前進入實體性編纂階段

NBD：與(yu)《民(min)法典(dian)》比較(jiao)，您認為(wei)環境法典(dian)編纂目前遇到主要的(de)挑戰和(he)難點是什么？進度如(ru)何(he)？您如(ru)何(he)看(kan)待這些難點？

王燦(can)發：與《民法典(dian)》比較，生態環境法典(dian)的起草要比《民法典(dian)》困難(nan)得多(duo)，遇到的挑戰、問(wen)題也更多(duo)。

首先，《民(min)法(fa)(fa)(fa)典》的歷史(shi)比較長，而且民(min)事法(fa)(fa)(fa)律(lv)和(he)刑事法(fa)(fa)(fa)律(lv)關系的調整，理論方面也比較成熟。而環境法(fa)(fa)(fa)是(shi)我(wo)國(guo)法(fa)(fa)(fa)律(lv)體系中的新興部門，許多理論還不(bu)(bu)夠成熟，法(fa)(fa)(fa)律(lv)關系也不(bu)(bu)夠穩定。因此，用一個(ge)統一理論來“統帥”環境法(fa)(fa)(fa)典內容(rong)時(shi)，會(hui)遇到很大(da)困難。

《民法(fa)典(dian)》雖然調整(zheng)了許多法(fa)律關系，但(dan)調整(zheng)的是平等(deng)主體之間的民事(shi)法(fa)律關系。環境法(fa)典(dian)則不(bu)一樣，它既調整(zheng)民事(shi)關系，也調整(zheng)行政關系，甚(shen)至財收(shou)、稅收(shou)關系，涉及的調整(zheng)對象特別廣泛。所以環境法(fa)典(dian)方面的起(qi)草工作非常困(kun)難。

其(qi)(qi)次，環境法(fa)典(dian)還涉及諸(zhu)多(duo)管(guan)理(li)部門(men)，而不(bu)同(tong)管(guan)理(li)部門(men)負責(ze)實施的(de)法(fa)律有(you)較大不(bu)同(tong)，因此統(tong)一到環境法(fa)典(dian)中，能(neng)否建立(li)統(tong)一制度的(de)爭(zheng)議很(hen)大。尤其(qi)(qi)是要不(bu)要規(gui)定管(guan)理(li)體制、又該如何規(gui)定，可能(neng)都會產生(sheng)很(hen)大爭(zheng)議。

另外，環(huan)境(jing)(jing)法(fa)(fa)(fa)典(dian)涉(she)及(ji)的法(fa)(fa)(fa)律法(fa)(fa)(fa)規也特別多。《民法(fa)(fa)(fa)典(dian)》涉(she)及(ji)幾部法(fa)(fa)(fa)律，編纂環(huan)境(jing)(jing)法(fa)(fa)(fa)典(dian)可能(neng)要(yao)涉(she)及(ji)幾十部甚至上百部法(fa)(fa)(fa)律、法(fa)(fa)(fa)規，因此把這些(xie)法(fa)(fa)(fa)律、法(fa)(fa)(fa)規內容都集中(zhong)到環(huan)境(jing)(jing)法(fa)(fa)(fa)典(dian)中(zhong)，難度(du)可想而(er)知。

還有一個(ge)難(nan)(nan)點，由(you)于環境(jing)法屬于我(wo)國(guo)法律(lv)體(ti)系中(zhong)的新(xin)興部門(men)，環境(jing)問(wen)(wen)題(ti)會隨著經(jing)濟(ji)的發(fa)展發(fa)展變化，比(bi)如(ru)大氣(qi)(qi)污(wu)(wu)染(ran)防治法，在上世紀(ji)80年(nian)代主要(yao)是解(jie)決煤煙污(wu)(wu)染(ran)問(wen)(wen)題(ti)，到90年(nian)代主要(yao)是解(jie)決二氧化硫污(wu)(wu)染(ran)和酸(suan)雨(yu)問(wen)(wen)題(ti)，進入21世紀(ji)，則主要(yao)解(jie)決汽車尾氣(qi)(qi)污(wu)(wu)染(ran)和細顆粒污(wu)(wu)染(ran)問(wen)(wen)題(ti)，下一步將要(yao)解(jie)決臭(chou)氧污(wu)(wu)染(ran)問(wen)(wen)題(ti)。平均每隔(ge)10年(nian)，大氣(qi)(qi)污(wu)(wu)染(ran)防治法就需要(yao)一次較大的修改(gai)。這就產生(sheng)了法典(dian)的穩定性與法律(lv)規范(fan)變動(dong)性關系處(chu)理的困難(nan)(nan)。

至于(yu)編(bian)撰進(jin)度，環境法典目前已(yi)經進(jin)入了實體性編(bian)纂階(jie)段(duan)，全國(guo)人大常(chang)委會法工委已(yi)經向有關(guan)部門提(ti)出建議草(cao)案的(de)(de)時限要求。目前，有的(de)(de)部門已(yi)經接近(jin)完(wan)成其需要承(cheng)擔的(de)(de)任務，有些專(zhuan)家也(ye)在(zai)起草(cao)自(zi)己的(de)(de)草(cao)案，各方面都在(zai)穩步推進(jin)。

我(wo)認為，任何(he)一(yi)部法(fa)典的編纂(zuan)不可(ke)能沒有困難、挑戰，關鍵是明(ming)確難點并探討解決辦法(fa)。我(wo)對我(wo)國環境法(fa)典的編纂(zuan)充滿(man)信心(xin)。

正如前面提(ti)及的適度法典化，我國不一定(ding)要(yao)(yao)編一部(bu)面面俱到的環(huan)境法典，可(ke)以(yi)多編入成(cheng)熟的法律，此外(wai)還需抓主(zhu)(zhu)要(yao)(yao)矛(mao)盾，把主(zhu)(zhu)要(yao)(yao)問題(ti)、主(zhu)(zhu)要(yao)(yao)制度、主(zhu)(zhu)要(yao)(yao)原則確定(ding)下來，先搭出大框架，具體(ti)內容今后(hou)可(ke)以(yi)不斷完善。

NBD：在環(huan)境(jing)法典編(bian)纂各方面條件已趨于成熟的情(qing)況下，下一步可以采取哪些措施(shi)推進法典編(bian)纂工作落地？

王燦發：在黨中(zhong)央指引(yin)、全國人(ren)大和多部門努力下，我(wo)國環(huan)境法典編纂工作已經開始落地，我(wo)認為(wei)下一步應盡快出臺草案，然后(hou)廣泛(fan)征求意見(jian)、集思(si)廣益。

當前有關法制建設仍滯后

NBD：當下我國各領域(yu)都在(zai)為實現“雙碳”目標積極努力(li)。據您(nin)觀察(cha)，近幾年涉“雙碳”訴訟呈現哪些特點？

王燦發：“雙碳(tan)(tan)”訴訟在國(guo)際上一般被稱(cheng)為氣候變化訴訟，我們觀察(cha)到(dao)，我國(guo)涉“雙碳(tan)(tan)”案件數量較多且呈(cheng)逐年上升趨勢。

前幾(ji)年，中(zhong)(zhong)國最早的(de)環(huan)保(bao)社會(hui)組(zu)織之一(yi)“自(zi)然之友”，在(zai)我們中(zhong)(zhong)國政法大學環(huan)境資源法研究和服(fu)務中(zhong)(zhong)心（又稱“污染(ran)受害者法律幫助中(zhong)(zhong)心”）支持下，在(zai)甘肅提出(chu)一(yi)個棄(qi)風棄(qi)光的(de)訴訟(song)，這一(yi)案子已經調解解決。另一(yi)個有關寧夏的(de)案子還(huan)在(zai)訴訟(song)中(zhong)(zhong)，這些均屬(shu)于典型(xing)的(de)氣候(hou)變化訴訟(song)案件。

據最高人(ren)(ren)民(min)法院(yuan)統計(ji)，自(zi)我國(guo)簽訂(ding)《巴黎協定》以來，全國(guo)各級人(ren)(ren)民(min)法院(yuan)一(yi)審審結(jie)涉碳(tan)案(an)(an)(an)件112萬(wan)件，涉環境監測數(shu)據、碳(tan)排放數(shu)據弄虛作假等(deng)，均屬于氣候(hou)變化訴(su)訟范圍。很明顯的一(yi)個特(te)征是，涉碳(tan)糾紛(fen)的案(an)(an)(an)件數(shu)量(liang)和(he)案(an)(an)(an)件類(lei)型逐步增加，并(bing)且呈現進一(yi)步增加趨勢。另外，“雙碳(tan)”訴(su)訟涉及范圍也越來越廣泛(fan)。

但(dan)我(wo)國“雙碳”訴訟目前還(huan)不(bu)夠成熟，缺乏技(ji)術方面的支(zhi)持，比如我(wo)國環(huan)境司法(fa)人員需加強相關專(zhuan)門(men)培訓、一(yi)些案件審理還(huan)缺乏充分(fen)法(fa)律根據等(deng)。

不過，我國(guo)針對相關政策或訴訟(song)主體權利的(de)訴訟(song)比較少(shao)，國(guo)外(wai)的(de)氣候變化(hua)訴訟(song)則大多是針對政府政策、大型(xing)企業提起訴訟(song)。在這方面，我國(guo)還需繼續(xu)努力(li)。

NBD：我(wo)國針對“雙碳”的政策和(he)立法存在哪(na)些不足？又該如(ru)何破除(chu)阻礙？

王燦(can)發：首(shou)先，碳達峰和(he)碳中和(he)的政策(ce)和(he)立(li)法不夠(gou)(gou)健全。這表現為缺乏專門(men)(men)的立(li)法、現有(you)政策(ce)和(he)立(li)法碎片化等。目(mu)前，仍然(ran)難以看到這方面的專門(men)(men)立(li)法能夠(gou)(gou)很(hen)快獲得通過。

其(qi)次，缺乏有(you)效的管理(li)和激勵(li)制(zhi)度(du)(du)(du)。實現(xian)“雙(shuang)碳(tan)”目標需要采取(qu)一定的激勵(li)措施(shi)，但當(dang)前(qian)進展報(bao)(bao)告制(zhi)度(du)(du)(du)、碳(tan)評價制(zhi)度(du)(du)(du)、信(xin)息(xi)發布(bu)制(zhi)度(du)(du)(du)、年(nian)度(du)(du)(du)報(bao)(bao)告制(zhi)度(du)(du)(du)和責任(ren)追究制(zhi)度(du)(du)(du)都(dou)尚未完(wan)全(quan)形成。此(ci)外，有(you)效的監督管理(li)和協調機(ji)制(zhi)也尚未完(wan)全(quan)建立。

我建(jian)議，盡(jin)快(kuai)健全“雙(shuang)碳(tan)”政策和法(fa)(fa)律法(fa)(fa)規體(ti)系，其(qi)中(zhong)包(bao)括制(zhi)(zhi)定可行(xing)的(de)框架立(li)法(fa)(fa)、制(zhi)(zhi)定單行(xing)的(de)立(li)法(fa)(fa)、盡(jin)快(kuai)出(chu)臺碳(tan)排放權交(jiao)易條例等(deng)。

有關部門也應當制定實現(xian)“雙(shuang)碳”目(mu)標的具(ju)體措施，進一步加(jia)強地(di)方(fang)性“雙(shuang)碳”立法(fa)。在立法(fa)內容方(fang)面，應該明確立法(fa)目(mu)的、設立明確目(mu)標，還要強調目(mu)標責任制，建立高效管理體制。

同(tong)時還(huan)要確立(li)(li)一些重要制度(du)，比如碳排放權交易制度(du)、碳稅制度(du)、碳評價監測制度(du)、碳足(zu)跡標簽制度(du)等都應建(jian)立(li)(li)起來(lai)。另(ling)外(wai)，應給各個(ge)不同(tong)主(zhu)體設立(li)(li)明確義務(wu)，建(jian)立(li)(li)完善的實(shi)施程序，同(tong)時要有(you)嚴(yan)格(ge)的違法責任。這樣，“雙(shuang)碳”政策和立(li)(li)法才(cai)能健全(quan)起來(lai)。

環境法本身是創新性法律

NBD：有觀點認為，碳(tan)排(pai)放權(quan)交(jiao)易制度(du)是解決氣(qi)候變(bian)化問題、實現(xian)“雙(shuang)碳(tan)”目標的核心(xin)手段，然(ran)而，不論(lun)是在(zai)規范(fan)抑或學理(li)層面，碳(tan)排(pai)放權(quan)的法(fa)律屬性這(zhe)一(yi)核心(xin)問題仍未得出定論(lun)。對此現(xian)象，您怎么看？

王燦(can)發：我(wo)認為(wei)，碳排(pai)(pai)放(fang)權交易制(zhi)度(du)(du)(du)僅僅是(shi)解決(jue)氣候變化問題眾多制(zhi)度(du)(du)(du)中的(de)一項(xiang)制(zhi)度(du)(du)(du)。而(er)且，我(wo)認為(wei)它也不是(shi)實現“雙(shuang)碳”目標的(de)核(he)心手段，因為(wei)碳排(pai)(pai)放(fang)交易制(zhi)度(du)(du)(du)雖然可以提高減排(pai)(pai)效(xiao)益(yi)，但對碳排(pai)(pai)放(fang)量的(de)直接減少并不會起非常大的(de)作用。

碳排(pai)放(fang)權交(jiao)易制(zhi)度需配合碳排(pai)放(fang)總量(liang)控(kong)制(zhi)制(zhi)度和碳排(pai)放(fang)許(xu)(xu)可證制(zhi)度，才能夠發揮其作(zuo)用(yong)，但是我國的(de)碳排(pai)放(fang)總量(liang)控(kong)制(zhi)制(zhi)度和碳排(pai)放(fang)許(xu)(xu)可證制(zhi)度還未(wei)建(jian)立(li)起(qi)來，所以碳排(pai)放(fang)權交(jiao)易制(zhi)度當前能起(qi)到的(de)作(zuo)用(yong)應該是有限的(de)。

外界對于碳排放(fang)權(quan)的(de)法(fa)律屬(shu)性(xing)確實有(you)很大(da)的(de)爭(zheng)(zheng)論，即碳排放(fang)權(quan)究竟是(shi)一種什么(me)樣的(de)權(quan)利(li)？法(fa)律界對其(qi)屬(shu)性(xing)認識不一，有(you)的(de)認為(wei)其(qi)是(shi)用益物(wu)權(quan)、準用益物(wu)權(quan)，也有(you)的(de)認為(wei)其(qi)是(shi)準物(wu)權(quan)。因此立法(fa)時，我(wo)們無需爭(zheng)(zheng)論它(ta)的(de)性(xing)質，按部(bu)就班推進工作就行(xing)。

另外，我國(guo)環境(jing)(jing)法(fa)(fa)有一(yi)些比較特(te)殊的理論(lun)，與傳統法(fa)(fa)律(lv)(lv)(lv)原(yuan)則(ze)不一(yi)樣。比如(ru)傳統法(fa)(fa)律(lv)(lv)(lv)有法(fa)(fa)不溯及既(ji)(ji)往的原(yuan)則(ze)，但環境(jing)(jing)法(fa)(fa)在許多情(qing)形下適用溯及既(ji)(ji)往，比如(ru)發達國(guo)家(jia)要對它(ta)們過去排放造成(cheng)的氣(qi)候變暖(nuan)承(cheng)擔責(ze)任，所(suo)以環境(jing)(jing)法(fa)(fa)有很多與傳統法(fa)(fa)律(lv)(lv)(lv)原(yuan)則(ze)相悖(bei)的原(yuan)則(ze)、規則(ze)。

因此，無需在碳排放權法律(lv)(lv)屬性方面有(you)太(tai)多爭(zheng)論，因為(wei)環境法本(ben)身便是一個創新(xin)性法律(lv)(lv)。