每經記者｜宋(song)欽章(zhang)    每經編輯(ji)｜馬子卿    

12月17日(ri)消息，國(guo)(guo)務院總理(li)李強日(ri)前簽署國(guo)(guo)務院令，公布《非銀行(xing)支付(fu)機構(gou)監督管理(li)條例》（以下簡稱(cheng)《條例》），自2024年5月1日(ri)起施行(xing)。而在上個月，央(yang)視消息稱(cheng)《條例》在國(guo)(guo)常會上審議通過(guo)。

“出(chu)臺《條例》，將監管(guan)實踐中行(xing)之有效的制度上升為(wei)行(xing)政法(fa)規，進一步夯實支付(fu)機構規范健康發展(zhan)(zhan)法(fa)治(zhi)(zhi)基礎，有利于營(ying)造法(fa)治(zhi)(zhi)化(hua)(hua)營(ying)商環境，穩定各方預期(qi)，激(ji)發市場活力，也有利于保障用(yong)戶合法(fa)權(quan)益，防范化(hua)(hua)解風(feng)險，促(cu)進非銀行(xing)支付(fu)行(xing)業(ye)高質(zhi)量(liang)發展(zhan)(zhan)。”司法(fa)部、中國人民(min)銀行(xing)負責人在答記者(zhe)問時表示。

2021年1月20日，中國人民銀行曾就《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見。博通分析金融行業資深分析師王蓬博對每經記者表示：“這符合中央金融工作會議中‘全面加強金融監管，有效防范化解金融風險’的要求，也在表明嚴監管將長期持續的態度。”

分析師：進一步強化了支付行業的準入和全鏈條全周期監管

據悉，《條例》共六章六十條。具體來看，對于壟斷行為，《條例》第四十二條規定，“非銀行支付機構不得實施壟斷或者不正當競爭行為，妨害市場公平競爭秩序。中國人民銀行在履行職責中發現非銀行支付機構涉嫌壟斷或者不正當競爭行為的，應當將相關線索移送有關執法部門，并配合其進行查處。”

另外，新發布的《條例》強調了信息安全、用戶合法權益保護。如第十八(ba)條提(ti)出(chu)，“非銀(yin)行支付機構的業(ye)務系統及其備份應當存(cun)放在境內(nei)。”第五十二(er)條規(gui)定，“非銀(yin)行支付機構違反本條例規(gui)定處(chu)理(li)用戶信(xin)息、業(ye)務數據的，依照(zhao)《中(zhong)華(hua)人(ren)民(min)(min)共和國個人(ren)信(xin)息保護法》《中(zhong)華(hua)人(ren)民(min)(min)共和國網絡安全法》《中(zhong)華(hua)人(ren)民(min)(min)共和國數據安全法》等(deng)有關(guan)規(gui)定進(jin)行處(chu)罰。”

在用戶(hu)投訴(su)處(chu)理(li)上，第三十五條規定，“非銀行支(zhi)付機構(gou)(gou)應當及時妥善處(chu)理(li)與用戶(hu)的(de)爭(zheng)議，履行投訴(su)處(chu)理(li)主體責任，切實保(bao)護用戶(hu)合法權益。國家鼓勵(li)用戶(hu)和非銀行支(zhi)付機構(gou)(gou)之間(jian)運用調解(jie)、仲裁等方式解(jie)決糾紛(fen)。”

王蓬博認為，《條例》的有幾個關鍵點值得關注：第一，《條例》再次明確，同一股東不得直接或者間接持有兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構10%以上股權或者表決權。同(tong)一實際控(kong)制(zhi)(zhi)人不得控(kong)制(zhi)(zhi)兩(liang)個及以(yi)上同(tong)一業務類型(xing)的(de)非銀行(xing)支付機(ji)構，國家另有規定(ding)的(de)除外。

第二，此(ci)前支(zhi)付(fu)機構，特別是線上支(zhi)付(fu)機構比較(jiao)關心(xin)的支(zhi)付(fu)賬戶是否被限制在自(zi)然人(ren)（含個人(ren)工(gong)商戶）范圍內。《條例》表示(shi)，儲值賬戶運營業(ye)務(wu)和支(zhi)付(fu)交(jiao)(jiao)易處(chu)理業(ye)務(wu)的具(ju)體分類方式和監督管理規則由(you)中國人(ren)民(min)銀行(xing)制定。但已經將非銀行(xing)支(zhi)付(fu)業(ye)務(wu)根據能否接收付(fu)款(kuan)人(ren)預付(fu)資金，分為儲值賬戶運營和支(zhi)付(fu)交(jiao)(jiao)易處(chu)理兩種類型。

第三，《條例》第二條明確，非銀行機構擬為境內用戶提供跨境支付服務的，應當依照本條例規定在境內設立非銀行支付機構。第(di)六條明確表示，設立非銀行支(zhi)付(fu)機構(gou)，應當經中國人民銀行批準，取得(de)支(zhi)付(fu)業務許可。此外(wai)，《條例》再次(ci)重申跨(kua)境支(zhi)付(fu)從業必須持有國內(nei)支(zhi)付(fu)牌照。

王(wang)蓬博表示：“《條例》明確加(jia)強用戶信息保護。《條例》還再次(ci)強化支(zhi)付(fu)賬(zhang)戶、備(bei)付(fu)金和支(zhi)付(fu)指令(ling)等管理制度(du)，明確非銀行(xing)支(zhi)付(fu)機(ji)構應當通過中(zhong)國人民(min)銀行(xing)確定的(de)清(qing)算(suan)機(ji)構處理與銀行(xing)業金融(rong)機(ji)構、其(qi)他非銀行(xing)支(zhi)付(fu)機(ji)構之間(jian)合作開展的(de)支(zhi)付(fu)業務。”

“總體來看，《條例》的頒布適應支付行業最新發展需要，進一步強化了支付行業的準入和全鏈條全周期監管，將對(dui)行業的未來發展起到積極作用，值得支付(fu)機(ji)構仔細研讀。”王蓬(peng)博補充。

非銀行支付業務分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩類

此前，《征求意見稿》對非銀行支付業務的重新分類引起業內高度關注。如今，《條例》延續《征求意見稿》，將非銀行支付業務根據能否接收付款人預付資金，分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩種類型（單用途預付卡業務不屬于《條例》規定的支付業務）。

《條例》指出，“儲值賬戶運營業務和支付交易處理業務的具體分類方式和監督管理規則由中國人民銀行制定。”司法部、中國人民銀行負責人在答記者問時表示，隨著技術創新和業務發展，出現了條碼支付、刷臉支付等新興方式，現有分類方式不能很好地滿足市場發展和監管需要。“《條例(li)》結合多年(nian)監管(guan)實(shi)踐，借(jie)鑒其他國(guo)家和地區支付業(ye)務(wu)分(fen)類經驗(yan)，堅(jian)持(chi)功(gong)能監管(guan)理念，從業(ye)務(wu)實(shi)質(zhi)出發，根據其能否接(jie)收付款人預付資金，分(fen)為儲(chu)值賬(zhang)戶運營(ying)和支付交易處理兩類。”

央行表示，新的分類方式具有以下特點：一是具有良好的擴展性，有利于防范監管空白。新(xin)(xin)的(de)分類方(fang)式下，無論支付(fu)業務(wu)外(wai)在表現形式如(ru)何，均(jun)可按照業務(wu)實質進行(xing)歸類和管理，能較(jiao)好地適應行(xing)業發展變(bian)化，將各種新(xin)(xin)型支付(fu)渠(qu)道、支付(fu)方(fang)式歸入(ru)兩(liang)大基本業務(wu)類型。

二是避免監管套利，有利于促進公平競爭。新的(de)分(fen)類(lei)方(fang)式(shi)基于業(ye)務實(shi)質和(he)(he)風險特征(zheng)，穿透支付業(ye)務表面(mian)形態(tai)，有利(li)于統一資(zi)本等準入(ru)條(tiao)(tiao)件(jian)和(he)(he)業(ye)務規(gui)則要求，消(xiao)除監管洼地，形成公(gong)平的(de)制(zhi)(zhi)度環境。同時，《條(tiao)(tiao)例》附則明(ming)確，已按照(zhao)有關(guan)規(gui)定設立的(de)非銀行支付機構(gou)的(de)過渡辦(ban)法，由中(zhong)國(guo)人民(min)銀行規(gui)定。中(zhong)國(guo)人民(min)銀行近(jin)期將研究制(zhi)(zhi)定實(shi)施(shi)細則，做好新業(ye)務類(lei)型與原有分(fen)類(lei)方(fang)式(shi)的(de)銜(xian)接(jie)，推動平穩過渡。

值得一提的是，《條例》強調了對支付機構控股股東的監管，要求“同一股東不得直接或者間接持有兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構10%以上股權或者表決權。同一實際控制人不得控制兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構，國家另有規定的除外。”

每經記者注意到，在《條例》發布之前，已經有大型支付機構提前響應該監管要求，通過股權轉讓、機構合并、主動注銷等多種形式，開展下屬控股支付機構整合工作。另外，《條例》要求非銀行支付機構的名稱中應當標明“支付”字樣。每經記者注意到，當前仍有部分支付機構不符合該要求，后續或將變更公司名稱。

重視風險管理與用戶權益保護

《條例》圍繞統籌發展和安全，進一步強化監管，保護用戶合法權益等作了哪些安排？司法部、中國人民銀行負責人回答記者該問題時指出，一是堅持持牌經營，嚴格準入門檻。按(an)照(zhao)“先證后照(zhao)”原則實施準入管理，明確支付機構(gou)注(zhu)冊資本、主(zhu)要股(gu)東、實控人、高管人員等(deng)準入條件(jian)，對(dui)其重大事項變更也實施許(xu)可管理，同(tong)時建立健全(quan)嚴重違法(fa)違規機構(gou)的(de)常態(tai)化退出機制。

二是完善支付業務規則，強化風險管理。規定支(zhi)付(fu)機構應當健全業務(wu)管理等(deng)制度，具備符合要求的業務(wu)系統、設施和技(ji)術。強化支(zhi)付(fu)賬戶(hu)、備付(fu)金(jin)和支(zhi)付(fu)指令等(deng)管理制度，明確支(zhi)付(fu)機構不(bu)得(de)挪用(yong)、占用(yong)、借用(yong)客戶(hu)備付(fu)金(jin)，不(bu)得(de)偽造、變造支(zhi)付(fu)指令。壓實支(zhi)付(fu)機構用(yong)戶(hu)盡(jin)職調查、風(feng)險監測等(deng)責任。

三是加強用戶權益保障。規定支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)機(ji)(ji)(ji)構(gou)應當按照(zhao)公平(ping)原則擬(ni)定協議條款(kuan)，保障用(yong)戶知情權和(he)(he)選擇(ze)權。加強用(yong)戶信(xin)息保護，明(ming)確信(xin)息處(chu)(chu)理(li)(li)、信(xin)息保密(mi)和(he)(he)信(xin)息共享等有關要求。要求支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)機(ji)(ji)(ji)構(gou)對所提供的服務明(ming)碼標價(jia)，合理(li)(li)收費。明(ming)確支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)機(ji)(ji)(ji)構(gou)應當履行投訴處(chu)(chu)理(li)(li)主體責(ze)任。

四是依法加大對嚴重違法違規行為處罰力度。對(dui)(dui)于《條例(li)》規定的違(wei)法違(wei)規行為，中(zhong)國人民(min)銀行可依法對(dui)(dui)有關支(zhi)付機構(gou)實施(shi)罰款，限制部分(fen)支(zhi)付業務(wu)或者(zhe)責令(ling)停業整頓(dun)，直至(zhi)吊銷其支(zhi)付業務(wu)許可證等處罰措(cuo)施(shi)。同時，明確可以根(gen)據具體情(qing)形對(dui)(dui)負(fu)有直接責任的董(dong)事、監事、高管人員(yuan)和(he)其他人員(yuan)進行處罰，情(qing)節嚴(yan)重的還可采取市(shi)場禁入措(cuo)施(shi)。

值得一提的是，《條例》在保護用戶合法權益上更加重視。《條例》第三十五條要求，“非銀行支付機構應當及時妥善處理與用戶的爭議，履行投訴處理主體責任，切實保護用戶合法權益。國家鼓勵用戶和非銀行支付機構之間運用調解、仲裁等方式解決糾紛。”

“保(bao)護消(xiao)費(fei)(fei)者合法權益，符合金融監管的(de)發(fa)展趨(qu)勢，也是中央金融工作會議中特別強調的(de)部分(fen)，從去年開始發(fa)布(bu)的(de)相關法規里(li)也有重要(yao)體(ti)現，預示著支付機(ji)構(gou)未(wei)來在消(xiao)費(fei)(fei)者保(bao)護特別是消(xiao)費(fei)(fei)者信息的(de)保(bao)護中責任更重，在年中即(ji)公布(bu)過(guo)因為消(xiao)費(fei)(fei)者保(bao)護而受(shou)到(dao)處罰的(de)案例后，未(wei)來或許成為支付機(ji)構(gou)被罰的(de)另一個重要(yao)方向(xiang)。”王(wang)蓬博對每經(jing)記者表(biao)示。

從“2號令”到《非銀行支付機構監督管理條例》

人民銀行指出，近年來，中國人民銀行堅持發展和規范并重，推動支付機構備付金集中存管，斷開其與商業銀行直接連接，督促大型支付平臺企業支付業務整改，防范風險隱患，取得積極成效。但同時，一些支付機構違規經營的現象也時有發生，如：違規挪用用戶資金，泄露或者不當采集、使用用戶信息；個別支付機構鋌而走險，為電信網絡詐騙、跨境賭博等違法犯罪活動提供資金轉移通道等。

提到第三方支付行業的規范發展，就不得不提到“2號令”，即2010年6月人民銀行制定的《非金融機構支付服務管理辦法》。業內認為，正是“2號令”奠定了(le)非銀行支付機構監管基礎。

“‘2號令’定義(yi)了什(shen)么是‘支付(fu)’，支付(fu)有(you)哪(na)些(xie)類(lei)型，支付(fu)機構可(ke)(ke)以(yi)(yi)做哪(na)些(xie)事情，不可(ke)(ke)以(yi)(yi)做哪(na)些(xie)事情，違反了會有(you)什(shen)么處罰。”支付(fu)產業網(wang)創始人(ren)劉剛(gang)表(biao)示(shi)。

2021年(nian)1月20日，中國人民銀行曾(ceng)就《非銀行支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)機構條例（征求(qiu)(qiu)意見(jian)稿(gao)）》公開征求(qiu)(qiu)意見(jian)。彼時，中國人民銀行在起草說明中指出，“近年(nian)來，支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)服務(wu)市場快(kuai)速(su)發展，創新層(ceng)(ceng)出不窮，風險復(fu)雜多(duo)變，機構退(tui)出和處置面臨(lin)新的要求(qiu)(qiu)。總體(ti)看，為適應(ying)市場發展、對(dui)外開放和強化監管需要，迫切需要加(jia)快(kuai)推動出臺《條例》，提升(sheng)支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)機構監管法(fa)律層(ceng)(ceng)級(ji)，進(jin)一步規范(fan)支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)機構合規經營，維(wei)護支(zhi)(zhi)付(fu)(fu)服務(wu)市場健(jian)康(kang)發展。”

劉剛曾對每經(jing)記者(zhe)表示，《征求意見稿》把支付(fu)行業(ye)過去十年以(yi)來(lai)的(de)(de)各種(zhong)規章(zhang)辦(ban)法(fa)集(ji)為一體，更有利于(yu)合規導向，也從(cong)更高的(de)(de)層面明確支付(fu)協會的(de)(de)備案管理(li)依據，便于(yu)行業(ye)自律(lv)和管理(li)。記者(zhe)注意到，如今的(de)(de)《條例》相較于(yu)此前的(de)(de)“2號令”，已經(jing)發生了很大變動。

除了前面提到的對非銀行支付業務進行重新分類，相較于“2號令”提出的“申請人擬在全國范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低限額為1億元人民幣；擬在省（自治區、直轄市）范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低限額為3千萬元人民幣”，《條例》第八條對資本實力要求是“設立非銀行支付機構的注冊資本最低限額為人民幣1億元，且應當為實繳貨幣資本”，取消了對展業地區范圍的區分。

王蓬博對每經記者表示，此前，央行(xing)曾經于2010年(nian)發(fa)布《非金融機構(gou)(gou)支(zhi)(zhi)付(fu)服務管理(li)辦(ban)法(fa)》，2013年(nian)發(fa)布《銀行(xing)卡收(shou)單業(ye)(ye)務管理(li)辦(ban)法(fa)》，2015年(nian)發(fa)布《非銀行(xing)支(zhi)(zhi)付(fu)機構(gou)(gou)網絡支(zhi)(zhi)付(fu)業(ye)(ye)務管理(li)辦(ban)法(fa)》，均為規范非支(zhi)(zhi)付(fu)機構(gou)(gou)相關(guan)適用的支(zhi)(zhi)付(fu)業(ye)(ye)務，防范支(zhi)(zhi)付(fu)風險，保(bao)護消費(fei)者合法(fa)權益做出(chu)了貢(gong)獻，也(ye)適用于當時(shi)的支(zhi)(zhi)付(fu)行(xing)業(ye)(ye)發(fa)展情況。

但隨(sui)著支(zhi)付(fu)市場的不(bu)(bu)斷發展，線上線下融合加(jia)速，支(zhi)付(fu)產業也在不(bu)(bu)斷向前(qian)發展，已經發展成國之(zhi)重器(qi)和金融、商業雙(shuang)重基礎設施，在社(she)會經濟發展中扮演著越(yue)來(lai)(lai)越(yue)重要的角色，隨(sui)之(zhi)而(er)來(lai)(lai)的是(shi)很(hen)多新(xin)(xin)情(qing)況和新(xin)(xin)問題，支(zhi)付(fu)市場和支(zhi)付(fu)行業需要適用于現(xian)階段發展的監管(guan)條例出臺。

王蓬博(bo)表示，“例如，原《非金融機(ji)構支(zhi)付服務管(guan)理辦法》中將支(zhi)付牌照分為網(wang)絡支(zhi)付、預付卡的(de)(de)(de)(de)發行與(yu)受理、銀行卡收單等類型就已經與(yu)支(zhi)付行業的(de)(de)(de)(de)多渠道融合發展現狀(zhuang)不相匹配，僅通過(guo)介質來判定(ding)和規范相關支(zhi)付業務的(de)(de)(de)(de)邊(bian)界，也(ye)在后續實踐中顯現出捉襟見(jian)肘的(de)(de)(de)(de)一面。”

“《征求意見稿》此前已經對行業產生了巨大的影響，相關支付機構已按照《征求意見稿》相關規定進行改革。預計此次《條例》的正式出臺后肯定也必將會繼續引領行業規范健康發展。”王(wang)蓬(peng)博(bo)表(biao)示。

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