每(mei)(mei)經(jing)(jing)記者(zhe)｜李卓  楊卉  陳(chen)鵬(peng)麗(li)    每(mei)(mei)經(jing)(jing)編(bian)輯｜董(dong)興生    

3月7日，在第(di)十四屆全國(guo)(guo)人民代表大會(hui)第(di)一次(ci)會(hui)議(yi)上，國(guo)(guo)務(wu)委員(yuan)兼國(guo)(guo)務(wu)院(yuan)秘書長肖捷受國(guo)(guo)務(wu)院(yuan)委托向(xiang)大會(hui)作(zuo)了國(guo)(guo)務(wu)院(yuan)機構改革方(fang)案的說明。“組建國(guo)(guo)家數據局”是13項(xiang)國(guo)(guo)務(wu)院(yuan)機構改革方(fang)案之一，一個全新的機構即(ji)將“呱呱墜地”。

根據方案，國(guo)家數(shu)據局是由國(guo)家發(fa)展(zhan)和改革(ge)委(wei)員會(hui)(hui)管理(li)，負(fu)責協調(diao)推進數(shu)據基礎制度建設(she)，統籌數(shu)據資源整合共享和開發(fa)利用，統籌推進數(shu)字中國(guo)、數(shu)字經濟、數(shu)字社會(hui)(hui)規劃和建設(she)等。

《每日經(jing)濟(ji)新聞》記(ji)者留意到，擬(ni)組(zu)建(jian)國(guo)家數(shu)據(ju)(ju)局(ju)的(de)背后，是隨(sui)著數(shu)字(zi)中(zhong)國(guo)建(jian)設(she)的(de)推進，近(jin)年(nian)來多位全國(guo)人大代(dai)表、政協委員紛紛提出(chu)加(jia)快數(shu)據(ju)(ju)要素(su)(su)市場建(jian)設(she)的(de)相關議(yi)案和提案。去年(nian)12月，《中(zhong)共中(zhong)央國(guo)務院關于(yu)構建(jian)數(shu)據(ju)(ju)基礎制度(du)(du)更(geng)好發揮數(shu)據(ju)(ju)要素(su)(su)作(zuo)用的(de)意見》（“數(shu)據(ju)(ju)二十條”）出(chu)臺(tai)，系統(tong)性(xing)布局(ju)了數(shu)據(ju)(ju)基礎制度(du)(du)體系的(de)“四梁(liang)八柱”。

中(zhong)國(guo)(guo)人(ren)民大學商(shang)學院(yuan)教授、中(zhong)國(guo)(guo)企業(ye)創(chuang)新發展(zhan)(zhan)研(yan)究(jiu)(jiu)中(zhong)心(xin)主(zhu)任、數(shu)(shu)(shu)(shu)字(zi)(zi)經濟產(chan)業(ye)創(chuang)新研(yan)究(jiu)(jiu)院(yuan)院(yuan)長(chang)姚建(jian)明在接受每(mei)經記(ji)者采訪時表示，國(guo)(guo)家數(shu)(shu)(shu)(shu)據局的(de)成立一(yi)定會更有(you)(you)利于(yu)數(shu)(shu)(shu)(shu)據的(de)確(que)權、交易等(deng)一(yi)系列數(shu)(shu)(shu)(shu)字(zi)(zi)經濟發展(zhan)(zhan)中(zhong)的(de)重要問(wen)題(ti)，最(zui)終更有(you)(you)利于(yu)數(shu)(shu)(shu)(shu)據的(de)利用，從而更有(you)(you)利于(yu)數(shu)(shu)(shu)(shu)字(zi)(zi)經濟發展(zhan)(zhan)和數(shu)(shu)(shu)(shu)字(zi)(zi)中(zhong)國(guo)(guo)建(jian)設(she)，這也是國(guo)(guo)家層(ceng)面大的(de)戰略目標。一(yi)位通信行(xing)業(ye)資深從業(ye)人(ren)士則告訴記(ji)者，國(guo)(guo)家數(shu)(shu)(shu)(shu)據局要解決的(de)問(wen)題(ti)，除(chu)了數(shu)(shu)(shu)(shu)據監管(guan)分散外，還有(you)(you)數(shu)(shu)(shu)(shu)據壟斷。

當前數據監管分散、數據壟斷現象較突出

方(fang)案顯示，國家數據(ju)局承擔(dan)的職責包(bao)括：將中(zhong)央(yang)網絡安全和信(xin)息化委(wei)員會(hui)辦公(gong)室承擔(dan)的研究(jiu)擬(ni)訂數字中(zhong)國建設(she)(she)方(fang)案、協調(diao)推(tui)動公(gong)共服務和社(she)會(hui)治理信(xin)息化、協調(diao)促進(jin)智慧城市(shi)建設(she)(she)、協調(diao)國家重(zhong)要信(xin)息資源(yuan)開發利用(yong)與共享、推(tui)動信(xin)息資源(yuan)跨行業跨部門互聯互通等。國家發展和改(gai)革(ge)委(wei)員會(hui)承擔(dan)的統籌推(tui)進(jin)數字經濟發展、組織實(shi)施國家大(da)數據(ju)戰略、推(tui)進(jin)數據(ju)要素基(ji)礎制度建設(she)(she)、推(tui)進(jin)數字基(ji)礎設(she)(she)施布局建設(she)(she)等職責也(ye)劃(hua)入國家數據(ju)局。

圖(tu)片來源：視覺中國-VCG211101835839

早在2020年，國務院就對外明確將數(shu)據與土地、技(ji)術(shu)等生產要素相(xiang)提(ti)并論。隨(sui)著數(shu)字(zi)中國建設的(de)不斷推進，數(shu)據要素資源如何充分激發利用(yong)成為整個(ge)產業迫切解決的(de)問題。

據(ju)人民政(zheng)協(xie)報報道，2022年全(quan)國政(zheng)協(xie)經(jing)濟委員會還曾組織專題調研，中(zhong)國證監會原(yuan)主席肖鋼當時參(can)與了調研并發現，目前(qian)大(da)概有15個政(zheng)府(fu)部門擁(yong)有數(shu)據(ju)管(guan)(guan)理權(quan)限，“九龍(long)治(zhi)水”的現象較為(wei)突出(chu)，管(guan)(guan)理手段不(bu)適應，如何實施數(shu)據(ju)分級分類管(guan)(guan)理也存(cun)在不(bu)少問(wen)題。不(bu)久后，工業和信息化部表(biao)示將(jiang)積(ji)(ji)極(ji)培育(yu)數(shu)據(ju)要(yao)素(su)市(shi)場(chang)，支持北京(jing)、上(shang)海建(jian)設數(shu)據(ju)交易所。2022年末，“數(shu)據(ju)二十(shi)條”的出(chu)臺進一步對數(shu)據(ju)流(liu)通交易和數(shu)據(ju)要(yao)素(su)市(shi)場(chang)發展釋放積(ji)(ji)極(ji)信號。

前(qian)述通信業(ye)資深從業(ye)人(ren)士告訴(su)記(ji)者，海量數據(ju)(ju)(ju)襲來(lai)，國(guo)家數據(ju)(ju)(ju)局要(yao)解決的(de)問題，除(chu)了數據(ju)(ju)(ju)監管分散外，還有(you)數據(ju)(ju)(ju)壟斷。數據(ju)(ju)(ju)壟斷形成(cheng)是(shi)平臺經濟發展(zhan)的(de)必然結(jie)果。從當前(qian)的(de)格局來(lai)看，數據(ju)(ju)(ju)壟斷主要(yao)體(ti)現(xian)在兩方面：一是(shi)政(zheng)府在構建智慧城市(shi)時產(chan)生的(de)公共數據(ju)(ju)(ju)；一個是(shi)企業(ye)運(yun)營掌(zhang)握的(de)用戶(hu)數據(ju)(ju)(ju)。

無(wu)獨有(you)偶(ou)，在(zai)此次國(guo)家(jia)數(shu)據(ju)局宣布(bu)組(zu)建之前，中國(guo)社會科學(xue)院法學(xue)研究所研究員(yuan)周(zhou)漢華曾撰文《論平臺經(jing)濟反(fan)壟(long)(long)斷與監管的二(er)(er)元分(fen)治(zhi)》指出，我國(guo)缺乏對(dui)平臺經(jing)濟二(er)(er)元分(fen)治(zhi)以及數(shu)據(ju)監管轉型的必要認識，有(you)必要以強化數(shu)據(ju)監管為(wei)重點，推動(dong)(dong)構建我國(guo)二(er)(er)元分(fen)治(zhi)的平臺經(jing)濟治(zhi)理體系(xi)。他(ta)建議設立國(guo)家(jia)數(shu)據(ju)局，與國(guo)家(jia)反(fan)壟(long)(long)斷局一(yi)道，為(wei)二(er)(er)元分(fen)治(zhi)發(fa)揮(hui)作用提供動(dong)(dong)力保障(zhang)。

推動實現數字經濟建設“一盤棋”

對(dui)于組(zu)建國(guo)家(jia)數(shu)(shu)據局(ju)的意(yi)義，姚(yao)建明(ming)在接受《每日經濟(ji)新(xin)聞》記者采訪時(shi)表示，未來，數(shu)(shu)字經濟(ji)是國(guo)家(jia)發(fa)展的新(xin)引擎。數(shu)(shu)據是最核(he)心(xin)要素，要把(ba)數(shu)(shu)據治理(li)(li)好、管(guan)理(li)(li)好。以(yi)前各個省都基本成立了大(da)數(shu)(shu)據管(guan)理(li)(li)局(ju)，中央(yang)層面沒有。很(hen)(hen)多(duo)大(da)數(shu)(shu)據交(jiao)易(yi)所和交(jiao)易(yi)中心(xin)，實際上都是從今年剛剛起步或正式運營，很(hen)(hen)多(duo)問題(ti)還沒解決(jue)。國(guo)家(jia)數(shu)(shu)據局(ju)的職能更明(ming)確之后(hou)，不(bu)僅可(ke)以(yi)進(jin)(jin)行基礎數(shu)(shu)據的建設(she)，在數(shu)(shu)據資源(yuan)統(tong)籌的基礎上進(jin)(jin)行整(zheng)體(ti)規劃，將來垂直管(guan)理(li)(li)更方便，最終推動數(shu)(shu)字中國(guo)建設(she)。

但最主(zhu)要的(de)還是在(zai)制度建(jian)設方面。在(zai)姚建(jian)明看來，人們都希望數(shu)(shu)據能做為資產(chan)交易，盡管有(you)各種技術能解決(jue)一定的(de)問題(ti)，但本(ben)質上，數(shu)(shu)據和別(bie)的(de)資產(chan)不一樣(yang)，不同的(de)主(zhu)體用同樣(yang)的(de)數(shu)(shu)據，價值也不一樣(yang)，所以(yi)很難定價和確權。

與此同(tong)時，沒有場(chang)景(jing)(jing)的(de)話數(shu)(shu)據利用起來也很(hen)難。同(tong)時，要(yao)交易(yi)的(de)數(shu)(shu)據必須和場(chang)景(jing)(jing)結合，再定價，這就要(yao)弄(nong)清楚在什么(me)樣的(de)場(chang)景(jing)(jing)來用。“比(bi)如營(ying)銷大數(shu)(shu)據，如果(guo)直接交易(yi)肯定不行，但如果(guo)去交易(yi)統計回來的(de)趨勢、觀(guan)點等數(shu)(shu)據，一定程度上還會受限，因此有很(hen)多難點。”

這些難點怎么解決？

在姚建明看來，真(zhen)正(zheng)實現數(shu)據(ju)交易的(de)價值(zhi)，還有(you)一段(duan)路要(yao)走，各(ge)行(xing)(xing)(xing)各(ge)業不(bu)一樣(yang)，有(you)些(xie)行(xing)(xing)(xing)業數(shu)據(ju)公共性強一些(xie)，有(you)些(xie)行(xing)(xing)(xing)業又不(bu)見(jian)得，同時行(xing)(xing)(xing)業也分環節(jie)：上(shang)游、中游、下(xia)游，生產、銷售、采購等(deng)等(deng)，行(xing)(xing)(xing)業里各(ge)環節(jie)的(de)通(tong)用性也不(bu)一樣(yang)，需要(yao)有(you)針對性地進行(xing)(xing)(xing)探討(tao)。這也是未來整個(ge)數(shu)字中國(guo)建設(she)的(de)核心難點(dian)問題。

也正因此，姚建明認為，需要給地方和企業、行業一(yi)定的自(zi)主靈(ling)活性。在保障一(yi)定靈(ling)活性的同(tong)時(shi)，國家用基本制(zhi)度解決(jue)數據安全、隱(yin)私保護等問(wen)題(ti)。

“建設數字中(zhong)國(guo)(guo)就(jiu)要全國(guo)(guo)一盤(pan)棋，這里面數據(ju)(ju)如果真的不能(neng)打通，不能(neng)作為數據(ju)(ju)資產(chan)提供核(he)心價值就(jiu)很難。”姚建明說。

在實踐層面(mian)，他進一(yi)步(bu)建議，什(shen)么樣的(de)數據(ju)是能夠交(jiao)易的(de)、有通用價值的(de)，可以先挖掘(jue)，或者(zhe)在特定主(zhu)體(ti)(ti)內試(shi)用。姚建明同(tong)時談到(dao)技術創(chuang)(chuang)(chuang)新(xin)(xin)(xin)之外的(de)一(yi)些創(chuang)(chuang)(chuang)新(xin)(xin)(xin)點(dian)：比如(ru)交(jiao)易模式、確權等(deng)的(de)創(chuang)(chuang)(chuang)新(xin)(xin)(xin)，相關技術的(de)創(chuang)(chuang)(chuang)新(xin)(xin)(xin)，治(zhi)理的(de)創(chuang)(chuang)(chuang)新(xin)(xin)(xin)等(deng)，都(dou)要去探討。治(zhi)理創(chuang)(chuang)(chuang)新(xin)(xin)(xin)重點(dian)在協調各個主(zhu)體(ti)(ti)方面(mian)的(de)關系，如(ru)數據(ju)使用者(zhe)、擁有者(zhe)等(deng)，才能真正實現(xian)數字中(zhong)國建設一(yi)盤棋。

上述(shu)通信業資深(shen)從業人士則表示：“國家(jia)要(yao)推動數字經濟，是希(xi)望形成和房(fang)地產(chan)等相當的(de)(de)新支柱產(chan)業。通過設(she)立統一的(de)(de)主管部門來(lai)制定相關政策，對數字經濟的(de)(de)發展將(jiang)產(chan)生推動作用，同時也(ye)匹配國家(jia)戰略。”

他(ta)告訴記者，未來，國家(jia)數(shu)據局應(ying)(ying)該會(hui)在數(shu)據應(ying)(ying)用方面出(chu)臺對數(shu)字經濟(ji)有益(yi)的政策，來推(tui)動這些(xie)(xie)數(shu)據活(huo)起(qi)來、用起(qi)來，從而產生價值。在這一過(guo)程中，三大運營商將率先受益(yi)，平臺經濟(ji)企(qi)業也會(hui)獲得更清晰(xi)的政策指導(dao)，有望(wang)從中受益(yi)。“有了(le)數(shu)據局的統一指導(dao)，未來，企(qi)業可以合規地干些(xie)(xie)事情了(le)。”

國家(jia)最主要解決的還是在制度建(jian)設方面的問題。前(qian)述通信業人士提到(dao)：“我(wo)覺(jue)得數(shu)(shu)據局(ju)還是以(yi)(yi)制定戰略和(he)政策(ce)為(wei)主，引(yin)導(dao)(dao)企業如何用好數(shu)(shu)據，不會做(zuo)微(wei)觀的安(an)排。將數(shu)(shu)據局(ju)劃(hua)歸發(fa)改委管理，也能(neng)體現出還是以(yi)(yi)政策(ce)指導(dao)(dao)為(wei)主。”在他看來(lai)，國家(jia)數(shu)(shu)據局(ju)應(ying)(ying)當處理三個層(ceng)面的問題：底層(ceng)為(wei)數(shu)(shu)字基礎設施的建(jian)設指導(dao)(dao)、中層(ceng)是數(shu)(shu)據融合和(he)監管、上層(ceng)則是數(shu)(shu)據應(ying)(ying)用。