每經記者(zhe)｜楊棄非    每經編輯｜楊歡(huan) 盧祥勇 蓋(gai)源(yuan)源(yuan)    

3月(yue)5日(ri)公(gong)開的政府工作報告（下稱“報告”）中(zhong)，一個數(shu)字十分引人注目：去年(nian)，我國常住(zhu)人口城鎮化率已經提高到65.2%。

根據(ju)“十(shi)四(si)(si)五(wu)(wu)”規劃(hua)和2035年遠(yuan)景目標(biao)綱要提(ti)出的目標(biao)，“十(shi)四(si)(si)五(wu)(wu)”時(shi)期，我國常住人(ren)口城鎮化率將提(ti)高(gao)到(dao)65%。如(ru)今，“十(shi)四(si)(si)五(wu)(wu)”尚(shang)未過半，目標(biao)已然(ran)達(da)成，速度不可謂不快。

是什么推(tui)動(dong)了中國城(cheng)鎮化的迅速(su)推(tui)進？增長動(dong)能又(you)還將(jiang)持續多久？

十(shi)年前，有關“加快戶籍制(zhi)度改(gai)革”的(de)一(yi)系列部署，按下了常住(zhu)人口城(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)的(de)快進鍵(jian)。當(dang)年，全(quan)國常住(zhu)人口城(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)率僅53.7%，到(dao)現在(zai)十(shi)年間(jian)增長超過10個百(bai)分點(dian)。縣城(cheng)成為新型城(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)的(de)重要載體(ti)。在(zai)今年報告中(zhong)關于(yu)“持續推進以(yi)人為核心的(de)新型城(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)”首先提(ti)到(dao)的(de)就(jiu)是，“完善(shan)城(cheng)市特別是縣城(cheng)功能，增強綜合承載能力”。

宏大敘(xu)事外，報告(gao)中的(de)一(yi)(yi)個細節是，成渝(yu)地區雙城(cheng)經濟(ji)圈(quan)繼續作為“新型城(cheng)鎮化”的(de)唯一(yi)(yi)具體(ti)實踐“亮相(xiang)”。往(wang)回看，2020年成渝(yu)地區雙城(cheng)經濟(ji)圈(quan)首次出現(xian)在政府工作報告(gao)中，連續兩年被列入(ru)“區域協調(diao)發(fa)展(zhan)”框架下，從去年開始則單獨出現(xian)在了“新型城(cheng)鎮化”的(de)相(xiang)關表述中。

今(jin)年(nian)初，國家發(fa)改委召開的城(cheng)(cheng)鎮工作暨城(cheng)(cheng)鄉(xiang)融合(he)發(fa)展工作部(bu)際聯席會議(yi)第五次會議(yi)上，成(cheng)渝地(di)區雙城(cheng)(cheng)經濟圈今(jin)年(nian)建設工作要點(dian)(dian)亦被(bei)專門審議(yi)研(yan)究。在眼(yan)下(xia)城(cheng)(cheng)鎮化進程新節點(dian)(dian)上，這一安(an)排也值得展開說說。

量

過去(qu)十年(nian)，中(zhong)國(guo)城鎮化進程高潮迭起。

2013年，《中共(gong)中央關(guan)于(yu)全(quan)面(mian)深化改革(ge)若干(gan)重大問題的(de)決定》出爐，對戶(hu)籍制度改革(ge)進行明確部(bu)署(shu)，提(ti)出“把進城落戶(hu)農民完(wan)全(quan)納入城鎮住房和社會(hui)保障(zhang)體(ti)系，在(zai)農村參加的(de)養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體(ti)系”。

有專家表(biao)示，這(zhe)意(yi)(yi)味著(zhu)戶籍制度改革更加凸顯“多層次、全(quan)方位”，也意(yi)(yi)味著(zhu)我國(guo)在通往公(gong)平正義的(de)道路上邁出了更加堅實(shi)的(de)一步。

圍繞上述(shu)決定關于“推進(jin)農(nong)業轉(zhuan)移人口市民化”的部署，同年底，有關“三個1億人”的目標問世。其(qi)中的一(yi)個“1億人”，即(ji)到2020年努力實(shi)現1億左右農(nong)業轉(zhuan)移人口和其(qi)他常住人口在城鎮(zhen)落戶(hu)，通(tong)過實(shi)施差別化戶(hu)口遷(qian)移政策，以期達(da)到進(jin)城農(nong)民工梯度轉(zhuan)移。

2020年(nian)，公安部統(tong)計數據顯示，1億人進城落(luo)戶任務(wu)最終(zhong)提(ti)前完(wan)成，1億多農業轉移人口自(zi)愿有序實現了市民化。此次(ci)報告(gao)中提(ti)到，十(shi)年(nian)間有1.4億農村人口在城鎮落(luo)戶。

1月28日，在北京國貿(mao)地(di)鐵(tie)站內，市民們穿過通(tong)道。新(xin)華社(she)記者 彭子洋 攝

城鎮化的下一個增長點在哪？

站在“十四五(wu)”門檻上(shang)，新一輪討論由此(ci)展開。此(ci)前國(guo)家發改委官網發表(biao)一篇中(zhong)國(guo)宏觀經濟(ji)研究院投資研究所文(wen)章，其中(zhong)提(ti)到，中(zhong)國(guo)城鎮化率(lv)仍有較(jiao)大提(ti)升(sheng)空(kong)間，特別是從區(qu)域來看(kan)，2019年，東部地區(qu)城鎮化率(lv)達到68.5%，而中(zhong)、西部則分別只(zhi)有56.8%、54.1%，“發展還不充分，未來具有較(jiao)大的發展潛力”。

另(ling)一方面，縣(xian)城(cheng)被(bei)投以(yi)高光。2021年(nian)(nian)政府工作報告(gao)中提出，發展壯大(da)城(cheng)市(shi)群和(he)都市(shi)圈，推進以(yi)縣(xian)城(cheng)為重(zhong)要(yao)載(zai)體的城(cheng)鎮化建(jian)設(she)；2022年(nian)(nian)提出，加(jia)強縣(xian)城(cheng)基礎設(she)施建(jian)設(she)，并首次(ci)提出“嚴控撤縣(xian)建(jian)市(shi)設(she)區”；到了今(jin)年(nian)(nian)，報告(gao)中的相關(guan)表述(shu)為，“完善城(cheng)市(shi)特別是縣(xian)城(cheng)功能，增(zeng)強綜合(he)承載(zai)能力”。

根據中國城市規劃設計研究院院長王凱此前分析，按照業界對2035-2050年中國城鎮化水平達到75%-80%之間的一種預估來測算，未來還有1.5-2億左右人口進城，人口將進一步向大城市和小城市兩端聚集，縣級單元成為城鎮化的重要層級。

成(cheng)渝地(di)(di)區(qu)恰(qia)是兩(liang)個增長(chang)點的交(jiao)匯(hui)地(di)(di)帶。

國務院發(fa)展(zhan)(zhan)研究(jiu)中(zhong)心發(fa)展(zhan)(zhan)戰略和區域(yu)經濟研究(jiu)部研究(jiu)員劉(liu)云(yun)中(zhong)等人研究(jiu)發(fa)現，2011-2019年(nian)(nian)，成渝城(cheng)(cheng)鎮化水(shui)平從45.3%提高(gao)至(zhi)57.3%，年(nian)(nian)均增(zeng)(zeng)長(chang)1.5個百分(fen)(fen)點，超(chao)過(guo)同期(qi)全國1.2個百分(fen)(fen)點的增(zeng)(zeng)長(chang)速(su)度(du)，而增(zeng)(zeng)速(su)來源(yuan)主要是(shi)縣(xian)級層(ceng)面(mian)——縣(xian)域(yu)城(cheng)(cheng)鎮人口(kou)增(zeng)(zeng)長(chang)速(su)度(du)高(gao)達(da)5.6%，不僅超(chao)過(guo)全域(yu)平均速(su)度(du)，更遠高(gao)于地(di)級市市區層(ceng)面(mian)年(nian)(nian)增(zeng)(zeng)2.7%的速(su)度(du)。

中國區域經濟學會副會長兼秘(mi)書(shu)長陳耀向(xiang)城叔分析，早在(zai)2007年，成(cheng)都和重(zhong)慶兩市就被(bei)國務院批準設立全(quan)國統籌城鄉(xiang)(xiang)綜合配套改(gai)革試驗區，在(zai)這樣的基礎(chu)上，成(cheng)渝地區推動新型城鎮化，展(zhan)開城鄉(xiang)(xiang)發展(zhan)先行示(shi)范(fan)一直是(shi)重(zhong)要內容。

如今，兩(liang)市(shi)(shi)(shi)均已(yi)成長為(wei)超(chao)大城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)，繼續擴(kuo)大空間有限；而從(cong)地(di)理條件上看，該區(qu)域除成都(dou)平(ping)原外，主要是山地(di)和丘陵地(di)區(qu)，聚落相(xiang)對(dui)分散(san)，很難(nan)形成沿海地(di)區(qu)梯次分明的(de)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)體系，超(chao)大城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)相(xiang)可(ke)能直接(jie)(jie)與大、中、小(xiao)型城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)銜接(jie)(jie)。從(cong)這(zhe)一點來(lai)(lai)說，縣城(cheng)(cheng)的(de)發展對(dui)成渝地(di)區(qu)來(lai)(lai)說更為(wei)緊迫，其也理應扛起領頭的(de)重任。

質

而縣(xian)城(cheng)(cheng)的(de)(de)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化能(neng)否(fou)有(you)效推(tui)進(jin)，還取決于城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化后半場所關心的(de)(de)生(sheng)活方式(shi)、生(sheng)產(chan)方式(shi)的(de)(de)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化，能(neng)否(fou)在這個“城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化的(de)(de)最小單元”中落地。

2021年(nian)(nian)政府工作(zuo)報告中(zhong)，曾(ceng)首次(ci)提到(dao)“新(xin)市民(min)”一詞，明(ming)確(que)要“盡最大努力幫助新(xin)市民(min)、青年(nian)(nian)人等緩解住(zhu)房困難”。今年(nian)(nian)報告再次(ci)提及“新(xin)市民(min)”，伴(ban)隨(sui)的則是(shi)教育、醫療公平等領域(yu)在數據上的明(ming)顯變化。

比如教育(yu)(yu)層面，過去五年內(nei)，財(cai)政(zheng)性教育(yu)(yu)經費占(zhan)國內(nei)生產總值比例每年都保持(chi)在４％以上，且學生人(ren)(ren)均經費投入大(da)幅(fu)增加。而通過持(chi)續加強(qiang)農村義務(wu)教育(yu)(yu)薄弱環節建(jian)設(she)，基本消(xiao)除城鎮(zhen)大(da)班額，推動解決進城務(wu)工人(ren)(ren)員(yuan)子女入學問題，不(bu)僅義務(wu)教育(yu)(yu)鞏(gong)固率由93.8%提(ti)高(gao)到95.5%，普及高(gao)中階段教育(yu)(yu)目(mu)標(biao)實現，高(gao)等教育(yu)(yu)毛入學率從45.7％提(ti)高(gao)到59.6％

在醫療層(ceng)面，通過(guo)深化醫藥衛生(sheng)體制(zhi)改革，把(ba)基本醫療衛生(sheng)制(zhi)度(du)作為公(gong)共產(chan)品向全(quan)民提供(gong)，進一步緩解看病難、看病貴問(wen)題。城鄉居(ju)民醫保人均財(cai)政(zheng)補助(zhu)標準從450元(yuan)(yuan)提高到610元(yuan)(yuan)，住院和門診費用實現(xian)跨(kua)省直接結(jie)算，惠及(ji)5700多(duo)萬人次，推行藥品和醫用耗(hao)材集中帶量采購，降低費用負擔超過(guo)4000億(yi)元(yuan)(yuan)。

而這其中，不(bu)少都能惠及“新市民(min)”。

據陳(chen)耀分(fen)析(xi)，“新市(shi)民”的(de)待遇(yu)已經(jing)明顯得到提升(sheng)。雖(sui)然從戶(hu)籍(ji)(ji)管理上(shang)(shang)看，300萬(wan)以(yi)下人口(kou)的(de)城市(shi)已經(jing)基本放開(kai)，300萬(wan)到500萬(wan)人口(kou)的(de)城市(shi)沒有完全放開(kai)，500萬(wan)以(yi)上(shang)(shang)的(de)城市(shi)亦有所限(xian)制。但在享(xiang)受(shou)城市(shi)的(de)福利待遇(yu)上(shang)(shang)，和(he)戶(hu)籍(ji)(ji)人口(kou)的(de)差距已經(jing)大大縮小(xiao)，子女(nv)能否入托、接(jie)受(shou)教育，基本不以(yi)戶(hu)籍(ji)(ji)作為門檻，社保也與工作單(dan)位掛鉤。

緊隨其后的(de)是，一些(xie)縣城、鄉村也感受到公共服務資源的(de)外溢。

“發達地區(qu)(qu)都(dou)市圈(quan)、城市群(qun)內的部分鄉村，通過醫(yi)共體(ti)、醫(yi)聯體(ti)，醫(yi)療(liao)資源(yuan)開(kai)始(shi)下沉，優質教育資源(yuan)的下沉也在推進，城鄉之間的差(cha)距很大概率將大幅縮(suo)小。”他說道，“現在主(zhu)要(yao)是(shi)一些非城鎮化地區(qu)(qu)、偏遠地區(qu)(qu)差(cha)距相對較大”。

而在縣(xian)城(cheng)發展(zhan)的(de)政策利好下，除了被動(dong)(dong)接受，縣(xian)城(cheng)也有主動(dong)(dong)作為(wei)的(de)可能。他分(fen)析(xi)成渝地(di)區就提到(dao)，對(dui)于當地(di)星羅棋布的(de)小城(cheng)鎮，可以先(xian)行(xing)一(yi)步展(zhan)開試點甚至探索先(xian)行(xing)示范。比如，參照瑞(rui)士(shi)，探索山(shan)地(di)特(te)色的(de)縣(xian)城(cheng)發展(zhan)模式，推動(dong)(dong)產業、交(jiao)通(tong)、生態、市(shi)政等基(ji)礎設施的(de)建設，形成投(tou)資熱點，有利于拉動(dong)(dong)其成為(wei)經濟的(de)一(yi)種(zhong)新增(zeng)長引擎。

但必須承(cheng)認的是(shi)(shi)，公共服(fu)務資源的差(cha)距(ju)現階段仍然存在(zai)。“我們現在(zai)的目(mu)標也不是(shi)(shi)消(xiao)除差(cha)距(ju)，而是(shi)(shi)基本公共服(fu)務的均等化(hua)，這些(xie)年也一(yi)直在(zai)朝著這一(yi)目(mu)標改(gai)進。”陳耀指出。

縣(xian)城(cheng)發(fa)展的(de)(de)重點、節奏也應量力(li)而行。近年(nian)來，不(bu)少縣(xian)城(cheng)出(chu)現(xian)公(gong)(gong)交系(xi)統停運，背后直指縣(xian)級財政(zheng)困局。如何結合縣(xian)城(cheng)實際，設計(ji)更(geng)符合市民所需、又有(you)可持(chi)續性的(de)(de)公(gong)(gong)共(gong)服務體系(xi)，將(jiang)是(shi)縣(xian)城(cheng)城(cheng)鎮化(hua)下半場的(de)(de)重要問題。

記者|楊棄非?編輯|楊歡 盧祥勇(yong)?蓋(gai)源(yuan)源(yuan)

校對|段煉

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