每經記者｜楊棄非(fei)    每經編(bian)輯｜楊歡

圖片來源：新華社

今天公(gong)開的政府工作(zuo)報(bao)告（下稱“報(bao)告”）中，一(yi)個數字十(shi)分引人注(zhu)目：去年(nian)，我國常住人口城鎮(zhen)化率已(yi)經(jing)提高(gao)到65.2%。

根據“十四(si)五”規劃和2035年(nian)遠景(jing)目標(biao)綱要提出的目標(biao)，“十四(si)五”時期(qi)，我國常住人口城鎮化率將提高到65%。如今，“十四(si)五”尚未過半，目標(biao)已然達成，速度(du)不可謂不快(kuai)。

是什么推動了中國城鎮化的迅速推進(jin)？增(zeng)長(chang)動能(neng)又還(huan)將持續多久？

十(shi)年前，有關(guan)“加快(kuai)戶籍制度(du)改革”的(de)一系列部署，按下(xia)了常住人口城(cheng)鎮(zhen)(zhen)(zhen)化的(de)快(kuai)進(jin)鍵。當(dang)年，全國常住人口城(cheng)鎮(zhen)(zhen)(zhen)化率(lv)僅(jin)53.7%，到現在十(shi)年間增(zeng)(zeng)長超過10個(ge)百分點。縣城(cheng)成為(wei)新型城(cheng)鎮(zhen)(zhen)(zhen)化的(de)重要載體。在今年報告中關(guan)于(yu)“持續推進(jin)以人為(wei)核(he)心的(de)新型城(cheng)鎮(zhen)(zhen)(zhen)化”首先提到的(de)就(jiu)是(shi)，“完善城(cheng)市特別是(shi)縣城(cheng)功能(neng)，增(zeng)(zeng)強(qiang)綜合承(cheng)載能(neng)力”。

宏大敘事外，報告(gao)(gao)中(zhong)的(de)一個細(xi)節是，成渝(yu)地區雙城(cheng)經濟圈繼續作(zuo)為“新(xin)型城(cheng)鎮化(hua)”的(de)唯一具體實踐(jian)“亮相”。往回看，2020年(nian)成渝(yu)地區雙城(cheng)經濟圈首次(ci)出(chu)現在政府工作(zuo)報告(gao)(gao)中(zhong)，連續兩(liang)年(nian)被(bei)列(lie)入“區域協調發展”框架下，從去年(nian)開始則單獨出(chu)現在了“新(xin)型城(cheng)鎮化(hua)”的(de)相關(guan)表(biao)述中(zhong)。

今(jin)年初(chu)，國(guo)家發改委(wei)召開(kai)的城(cheng)鎮(zhen)工(gong)(gong)(gong)作(zuo)暨城(cheng)鄉融合發展工(gong)(gong)(gong)作(zuo)部際(ji)聯席(xi)會議(yi)(yi)第五次會議(yi)(yi)上(shang)，成渝(yu)地區(qu)雙(shuang)城(cheng)經濟圈今(jin)年建設工(gong)(gong)(gong)作(zuo)要點亦被專門審(shen)議(yi)(yi)研(yan)究。在眼下城(cheng)鎮(zhen)化進程新節(jie)點上(shang)，這一(yi)安排也值得展開(kai)說說。

量

過去十年，中(zhong)國城(cheng)鎮化進程(cheng)高潮迭起。

2013年，《中(zhong)共中(zhong)央關于全(quan)(quan)面深(shen)化改革(ge)若干重大問題的決(jue)定(ding)》出爐，對(dui)戶籍制度(du)改革(ge)進(jin)(jin)行(xing)明確(que)部(bu)署，提出“把進(jin)(jin)城(cheng)落戶農(nong)民完全(quan)(quan)納入(ru)城(cheng)鎮(zhen)住(zhu)房和(he)社(she)(she)會保障體系(xi)，在農(nong)村參加的養老(lao)保險(xian)和(he)醫療保險(xian)規范接入(ru)城(cheng)鎮(zhen)社(she)(she)保體系(xi)”。

有專家表示，這意味著(zhu)戶籍制度改革更加凸顯“多層次、全(quan)方位(wei)”，也意味著(zhu)我國在通(tong)往(wang)公平正義的道路上(shang)邁出了(le)更加堅實的一步。

圍繞上述決定關于“推進(jin)農業轉移人(ren)口(kou)市民(min)化”的(de)部(bu)署，同年(nian)(nian)底，有關“三個1億人(ren)”的(de)目標問(wen)世(shi)。其中的(de)一個“1億人(ren)”，即(ji)到2020年(nian)(nian)努力(li)實現1億左右農業轉移人(ren)口(kou)和其他常(chang)住(zhu)人(ren)口(kou)在城鎮落戶(hu)(hu)，通過實施差別化戶(hu)(hu)口(kou)遷移政策，以(yi)期(qi)達到進(jin)城農民(min)工(gong)梯度轉移。

2020年，公安部統計數據(ju)顯示，1億(yi)人(ren)進城(cheng)(cheng)落戶任務最終提(ti)前完成，1億(yi)多(duo)農(nong)業轉移人(ren)口自愿有序實(shi)現了市(shi)民化。此(ci)次(ci)報告中(zhong)提(ti)到，十年間有1.4億(yi)農(nong)村人(ren)口在城(cheng)(cheng)鎮落戶。

圖片來源：新華社

城(cheng)鎮化的(de)下一個增長點(dian)在哪？

站在“十四五”門檻上(shang)，新一輪(lun)討論(lun)由此展(zhan)開(kai)。此前(qian)國(guo)(guo)家發(fa)改委(wei)官網發(fa)表一篇中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)宏觀經濟(ji)研(yan)究院投(tou)資(zi)研(yan)究所文(wen)章，其中(zhong)(zhong)提(ti)到，中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)城(cheng)鎮化率仍有較大(da)提(ti)升空間，特別是(shi)從區(qu)域(yu)來看(kan)，2019年，東部地區(qu)城(cheng)鎮化率達(da)到68.5%，而(er)中(zhong)(zhong)、西部則分別只有56.8%、54.1%，“發(fa)展(zhan)還(huan)不(bu)充分，未來具有較大(da)的發(fa)展(zhan)潛力(li)”。

另一方面，縣城(cheng)(cheng)(cheng)被(bei)投以高光。2021年政府工(gong)作報(bao)告中提(ti)出(chu)，發展壯(zhuang)大城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)群和(he)都市(shi)圈，推進以縣城(cheng)(cheng)(cheng)為重要(yao)載體的(de)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化建(jian)設(she)(she)；2022年提(ti)出(chu)，加(jia)強縣城(cheng)(cheng)(cheng)基礎(chu)設(she)(she)施建(jian)設(she)(she)，并(bing)首次提(ti)出(chu)“嚴控(kong)撤縣建(jian)市(shi)設(she)(she)區”；到了今年，報(bao)告中的(de)相(xiang)關表述為，“完善城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)特別是縣城(cheng)(cheng)(cheng)功能，增強綜合(he)承(cheng)載能力”。

根據中國城(cheng)(cheng)市(shi)規劃設計研(yan)究院院長王(wang)凱此(ci)前(qian)分析，按照(zhao)業界對(dui)2035-2050年中國城(cheng)(cheng)鎮化(hua)(hua)水(shui)平達到75%-80%之(zhi)間的一種預估(gu)來測(ce)算，未來還有1.5-2億(yi)左右(you)人口進(jin)城(cheng)(cheng)，人口將進(jin)一步向大城(cheng)(cheng)市(shi)和小城(cheng)(cheng)市(shi)兩端聚集(ji)，縣(xian)級單元成為城(cheng)(cheng)鎮化(hua)(hua)的重要層(ceng)級。

成渝地(di)區恰是兩個增長點的交(jiao)匯地(di)帶(dai)。

國務院發展研(yan)(yan)(yan)(yan)究(jiu)中心發展戰略和區(qu)域經濟研(yan)(yan)(yan)(yan)究(jiu)部研(yan)(yan)(yan)(yan)究(jiu)員劉(liu)云中等人研(yan)(yan)(yan)(yan)究(jiu)發現，2011-2019年，成渝(yu)城鎮化水平從45.3%提高(gao)至57.3%，年均增長(chang)1.5個(ge)百(bai)分點(dian)，超過(guo)同期全(quan)國1.2個(ge)百(bai)分點(dian)的增長(chang)速(su)(su)度(du)(du)，而增速(su)(su)來源(yuan)主要(yao)是縣級(ji)層面——縣域城鎮人口增長(chang)速(su)(su)度(du)(du)高(gao)達5.6%，不僅超過(guo)全(quan)域平均速(su)(su)度(du)(du)，更遠高(gao)于地級(ji)市(shi)市(shi)區(qu)層面年增2.7%的速(su)(su)度(du)(du)。

中國區域(yu)經濟學(xue)會副(fu)會長兼秘書長陳(chen)耀向城叔分析，早在(zai)2007年，成(cheng)都和重慶兩市就被國務(wu)院批準設(she)立全國統籌城鄉(xiang)綜合(he)配套改革(ge)試驗區，在(zai)這樣的(de)基礎上，成(cheng)渝(yu)地區推動新型城鎮化(hua)，展開城鄉(xiang)發(fa)展先行示(shi)范一直是(shi)重要(yao)內容。

如今，兩市(shi)(shi)均已(yi)成(cheng)長為超大城市(shi)(shi)，繼(ji)續擴大空間有限；而從地(di)理條(tiao)件上(shang)看，該區域除成(cheng)都平原外，主要是山地(di)和(he)丘陵地(di)區，聚落(luo)相(xiang)對分散，很難形成(cheng)沿海地(di)區梯(ti)次(ci)分明的(de)(de)城市(shi)(shi)體系，超大城市(shi)(shi)相(xiang)可能(neng)直(zhi)接與大、中、小型城市(shi)(shi)銜接。從這(zhe)一點(dian)來(lai)說，縣城的(de)(de)發(fa)展(zhan)對成(cheng)渝地(di)區來(lai)說更為緊迫，其也理應扛起(qi)領頭的(de)(de)重任(ren)。

質

而縣城(cheng)(cheng)(cheng)的(de)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)能否有效推(tui)進(jin)，還取決于城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)后(hou)半場所關心的(de)生(sheng)活(huo)方式(shi)、生(sheng)產(chan)方式(shi)的(de)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)，能否在這個(ge)“城(cheng)(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)的(de)最小(xiao)單元(yuan)”中(zhong)落(luo)地。

2021年政府工作報告中，曾首次提(ti)到(dao)“新(xin)市民(min)”一詞，明確要(yao)“盡最大努力幫助新(xin)市民(min)、青(qing)年人等(deng)緩(huan)解住房(fang)困(kun)難”。今年報告再次提(ti)及“新(xin)市民(min)”，伴隨的(de)(de)則是教育、醫療公平等(deng)領域在數(shu)據上(shang)的(de)(de)明顯變化。

比如教(jiao)(jiao)(jiao)(jiao)育層面，過去五年內，財政(zheng)性(xing)教(jiao)(jiao)(jiao)(jiao)育經費占國內生產總值比例每年都(dou)保(bao)持(chi)在４％以上，且(qie)學(xue)生人(ren)均經費投入大(da)幅增(zeng)加(jia)。而通過持(chi)續加(jia)強農村(cun)義務(wu)教(jiao)(jiao)(jiao)(jiao)育薄弱環節建設，基(ji)本消除城鎮(zhen)大(da)班額(e)，推動解決進城務(wu)工(gong)人(ren)員子女入學(xue)問題(ti)，不(bu)僅義務(wu)教(jiao)(jiao)(jiao)(jiao)育鞏固率(lv)由93.8%提高(gao)(gao)(gao)到95.5%，普及高(gao)(gao)(gao)中階段教(jiao)(jiao)(jiao)(jiao)育目標實現(xian)，高(gao)(gao)(gao)等教(jiao)(jiao)(jiao)(jiao)育毛(mao)入學(xue)率(lv)從45.7％提高(gao)(gao)(gao)到59.6％

在醫(yi)(yi)療層(ceng)面(mian)，通過深化醫(yi)(yi)藥衛生體制改革(ge)，把基本醫(yi)(yi)療衛生制度作為公共產品向全(quan)民(min)(min)提供，進一(yi)步(bu)緩解看病難、看病貴(gui)問題。城鄉居民(min)(min)醫(yi)(yi)保人均財政補助標準(zhun)從(cong)450元(yuan)提高(gao)到610元(yuan)，住院和門診(zhen)費用實現跨省直(zhi)接結算，惠及5700多萬人次，推行藥品和醫(yi)(yi)用耗(hao)材集中帶量(liang)采購，降低費用負(fu)擔超過4000億元(yuan)。

而這其中(zhong)，不少都能惠及“新市民”。

據陳(chen)耀分析，“新市(shi)(shi)民”的待遇已(yi)(yi)經(jing)明顯得到(dao)提升。雖然從戶籍管理上看，300萬(wan)以(yi)下人口(kou)的城市(shi)(shi)已(yi)(yi)經(jing)基(ji)本放開，300萬(wan)到(dao)500萬(wan)人口(kou)的城市(shi)(shi)沒(mei)有完全放開，500萬(wan)以(yi)上的城市(shi)(shi)亦有所限制。但在享受城市(shi)(shi)的福利待遇上，和戶籍人口(kou)的差距(ju)已(yi)(yi)經(jing)大大縮小(xiao)，子女能否(fou)入托、接受教育(yu)，基(ji)本不以(yi)戶籍作(zuo)(zuo)為門檻，社(she)保也與工(gong)作(zuo)(zuo)單位(wei)掛鉤。

圖片來源：新華社

緊隨其(qi)后的是(shi)，一(yi)些(xie)縣城、鄉(xiang)村也感受到(dao)公(gong)共服(fu)務資(zi)源的外溢。

“發達地(di)區(qu)都市圈(quan)、城市群內(nei)的部(bu)分鄉村，通(tong)過醫共體、醫聯體，醫療資源(yuan)開始下沉(chen)，優質教育資源(yuan)的下沉(chen)也在推進，城鄉之(zhi)間(jian)的差距很大概(gai)率將大幅(fu)縮小。”他說道，“現在主要是(shi)一些非城鎮化地(di)區(qu)、偏遠地(di)區(qu)差距相對較大”。

而在縣(xian)城發展的(de)政策利好下，除(chu)了(le)被動(dong)接(jie)受，縣(xian)城也(ye)有主動(dong)作為(wei)的(de)可能。他分析成渝地(di)區(qu)就提到，對于當地(di)星羅棋(qi)布的(de)小(xiao)城鎮，可以先行一步展開試點(dian)甚至(zhi)探索先行示范。比如，參照瑞士，探索山地(di)特色的(de)縣(xian)城發展模式，推動(dong)產業、交通、生態、市政等基礎設(she)施的(de)建設(she)，形(xing)成投資熱點(dian)，有利于拉動(dong)其成為(wei)經濟(ji)的(de)一種新增(zeng)長引(yin)擎。

但(dan)必(bi)須承認的是，公共服務(wu)資源的差距(ju)(ju)現(xian)階段仍(reng)然存在。“我們現(xian)在的目(mu)標也(ye)不(bu)是消除差距(ju)(ju)，而是基本(ben)公共服務(wu)的均等化(hua)，這些年也(ye)一直在朝著(zhu)這一目(mu)標改進。”陳耀(yao)指出。

縣城(cheng)發展(zhan)的重點、節奏也應量力(li)而行。近年來，不(bu)少縣城(cheng)出(chu)現公交系統停運，背(bei)后直指縣級財政(zheng)困局。如何結(jie)合縣城(cheng)實際，設(she)計更符(fu)合市民所需、又有可持續(xu)性(xing)的公共服務體(ti)系，將(jiang)是(shi)縣城(cheng)城(cheng)鎮化下半(ban)場的重要問題(ti)。