每經記者｜余蕊均  吳林靜    每經編輯｜劉艷美

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是大城市還是小城鎮？這不僅是每個人面臨的人生選擇，也是中國城市化道路一直面臨的分歧。

眾所周知，改革開放以來，我國經歷了人類歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，常住人口城鎮化率在2011年末首次超過50%，2019年末突破60％，而1978年尚不足20%。

與此同時，我們也清楚地看到，40多年間，推進城鎮化的具體路徑，在不同歷史時期的重心又有明顯不同——

發展“小城鎮”，控制“大城市”：

上世紀八十年代，社會學家費孝通曾提出，中國要走小城鎮模式，要“及早研究小城鎮社區的空間布局”，“農民安心在小城鎮生活，才是小城鎮發展的出路”。費老率先提出的“蘇南模式”，講的就是鄉鎮企業的傳奇。

1998年，中共中央在《關于農業和農村中若干重大問題的決定》中提出“小城鎮、大戰略”問題。1999年，中央經濟工作會議強調：“發展小城鎮是一個大戰略。”

據《瞭望東方周刊》報道，1980年10月，原國家建委在北京召開全國城市規劃工作會議，提出了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展方針。1984年1月，國務院發布《城市規劃條例》，第一次以法規形式確認了這一方針。

2012年，時任全國政協經濟委員會副主任、中共中央政策研究室原副主任鄭新立曾公開表示，“千萬以上人口的大城市不能再發展了，對于一個人口上千萬的城市，如果沒有現代化的地鐵，交通是一場災難。”在他看來，合理發展中小城市和小城鎮是我國城鎮化的方向。

做強“核心城市”，培育都市圈：

城鎮化率超過50%以后，“大城市”的重要性日益凸顯，對規模效應、集聚創新的追求成為主流。

十九大報告提出：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。”

去年2月，國家發改委印發《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，提出培育發展一批現代化都市圈，通過發揮核心大城市對周邊中小城市、小城鎮和特色小鎮的帶動力，提升城市群競爭力。

地方層面，中西部地區近年來忙著“強省會”，“千萬人口城市”接連擴容，鄭州“請叫我特大城市”的喜悅溢于言表，區域中心城市紛紛組局暢想“都市圈”……

在中國社會科學院城市競爭力研究中心主任倪鵬飛看來，中國城市化道路實際上一直存在嚴重的分歧，“過去特別強調小城鎮，現在又特別強調大城市”。

他在不久前舉行的中國城市百人論壇2020年會上表示，城市體系已經不是一種形態的大城市或小城市非此即彼的體系了，而將是多種形態的大中小城市協調共存的體系，“多層嵌套的城市體系才是中國未來城市化道路的方向”。

此前，《求是》雜志最新文章分析認為，產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但城市單體規模不能無限擴張。這篇文章還指出：

東部等人口密集地區，要優化城市群內部空間結構，合理控制大城市規模，不能盲目“攤大餅”。要推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。中西部有條件的省區，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端。

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聚集失衡是核心問題

倪鵬飛指出，城市規模和形態伴隨城市化率的提升在擴大與多樣化。

1950年，世界城市化率達到30%之前，城市規模和形態體系由單中心小城市主導。

19世紀中期，城市化率超過50%的英國，出現大倫敦郊區化和以倫敦到利物浦為軸線的連綿城市帶。1920年，城市化率達到50%的美國，出現多中心的大都市區，大西洋沿岸城市帶形成。

1950年~2018年，世界城市化率從30%提升到55%，100萬以上城市人口占全部人口比重從29.9%上升到42.2%。城市規模快速大型化同時，形態迅速多樣化，大聚集、小分散的以都市區和城市群為主體的城市體系逐步形成。目前，歐盟50%的人口生活在30個主要城市群中。

與此同時，“聚集失衡”成為城市規模和形態演進中的核心問題。

拉美國家城市體系規模擴大過度，2018年1000萬以上人口占總人口比重達到18%，居世界第一。亞洲城市及城市體系規模加速擴大，2018年1000萬以上城市人口占總人口比重為15%，居世界第二。城市快速大型化使大城市面臨空氣污染、交通擁堵、基礎設施不足的嚴峻挑戰。

在倪鵬飛看來，本世紀以來，幾乎所有參與全球化的國家，都出現了伴隨聚集的失衡，即人口、產業流入地和人口、產業流出地的收入差距擴大。為此，各國都在采取措施予以應對，而不是推波助瀾。

無論從國際相關理論還是實證研究來看，都證實了“從單中心城市到多中心大都市區，再到城市群進而大都市帶，最后到城市網絡”是城市發展的一般規律。單中心城市、多中心都市圈和城市群都存在最優規模，城市規模位序符合齊普夫法則。

倪鵬飛強調，城市的空間分布是聚集和擴散兩種力量博弈的結果，而非聚集一種力量，市場失靈或政府過度干預都會帶來諸多問題。

“馬太效應”式的過度分化

具體到中國城市規模與形態問題上，倪鵬飛認為，一個明顯特征是在大型化的同時出現多形態并存。

首先，單中心城市體系呈現出啞鈴型跡象。即大城市人口和小城鎮人口比重大，中小城市比重小。

其次，出現大型化趨勢。

再次，城市主導規模形態與城市化相對應，分別走過了1978~1995年間的小城鎮（城鎮化率30%以前）主導和1996-2010年的大城市（城鎮化率30%~50%）主導，2011年以后正進入都市圈、城市群（城鎮化率50%以上）主導時代。

與此同時，伴隨聚集演進的是分化在加劇。

倪鵬飛說，雖然“豐滿的理論”期望“聚集的平衡”，但“骨感的現實”是，已經出現了伴隨聚集的多尺度的過度分化——在地區人口分化同時出現的人均收入分化，少數區域和少數人群高度富裕，多數區域和多數人群相對貧困。

在經濟空間從“分散聚集”走向“集中聚集”再向“聚集擴散”過程中，城市與區域之間一定程度的分化是必要和合理的。但倪鵬飛強調，這種由行政級別決定資源分配與市場失靈相強化的機制所導致的“馬太效應”式的過度分化，不僅不利于社會公平，而且嚴重威脅著經濟效率。

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多層次嵌套結構

中國城市能否從集聚中走向平衡？如何應對過度分化？

倪鵬飛指出，理論模型已經證明，大國可以形成多層嵌套的城市體系，實證檢驗也顯示，中國多層嵌套的城市體系正在形成。這其中，一個重要遵循即是符合“齊普夫法則”。

按照他的觀點，盡管此前研究普遍認為中國城市體系的首位度或者集中度較低，不符合齊普夫法則。但新的視角研究發現：

首先，全球主要國家的各城市群、我國城市群內部的各城市、中心城市（大都市圈）的各城區，其規模位序正在向齊普夫分布收斂。

其次，在交通設施、政策制度、公共服務等中性時，即對各形態城市規模位序影響不顯著時，各形態的體系規模分別符合齊普夫法則。當這些因素對規模位序影響顯著時，各形態的體系將偏離齊普夫法則。

齊普夫法則，指的是一個國家或地區中，城市規模與位序存在負相關。一個國家的最大城市的人口，會是第二大城市人口的兩倍，會是第三大城市人口的三倍，一直到是第N大城市的N倍。

假設區域最大城市的人口為1600萬，第二大城市會是800萬，第三大城市為533萬，排在第十六位的城市，人口規模為100萬。

而按照多種形態嵌套的城市體系思想、城市規模位序的齊普夫法則，以及城市最優規模權威研究的經驗參考值，對未來15年全國城市人口（不包括小城鎮）各形態規模位序分布進行多情景模擬后，倪鵬飛及其團隊發現：

最小城市人口為20萬，最大中心城區人口為519萬左右，在此條件下最大都市圈城市人口為1980萬左右，最大城市群人口為1億左右，此時城市群數量為17個左右，并且各種類型大小的都市圈至少有103個，不同規模的城市和城區至少有1474個。

“這可能是最接近未來中國城市群、都市圈、中心城市的多層次嵌套結構的一個情景。”倪鵬飛表示。

“十四五”政策建議

基于上述研究，倪鵬飛建議，制定“十四五”及未來15年的城鎮化規劃和國土空間規劃，應以多層嵌套的城市體系支撐重塑中國經濟發展空間體系，同時以齊普夫法則為參考布局多層嵌套的全國城市新體系。

讓城市群包含著大都市圈、大中小城市、小城鎮，既讓不同形態的城市保持合理規模，又讓多種形態城市協調發展。讓中小城市與小城鎮分享和化解中心城區的正負外部性。讓所有功能區域都能分享多形態嵌套的規模報酬遞增紅利。

倪鵬飛還建議，政府制定戰略、規劃和政策需對單中心城市無限大保持謹慎。

隨著技術進步，全世界的城市總體大型化是大勢所趨，但在一定技術條件城市大型化是有限度而不是無限度。但強勢政府容易導致城市首位過高及人口過度集中，并帶來“城市病”等多種經濟社會問題。

事實上，我們的政府在資源配置中作用比較大，雖然過去在戰略導向上是“小城鎮”，但是按行政級別分配資源已經導致與許多發展中國家一樣的“大城市偏好”，并已經出現了嚴重的城市病。

因此，規劃必須首先確定首位城區、首位城市圈、首位城市群的合理規模，然后參考齊普夫法則確定隨后的各形態規模，而不能競相擴大。

此外，他還建議，以合理城鄉人口體系為基礎構建全國一體的公共產品體系。

具體來說，應基于全國城市群、都市圈和城市以及城鎮鄉村的人口和產業可能的齊普夫規模分布趨勢，布局尺度不同、聚集密度不同的基礎設施、公共服務以及公共治理體系。

既要告別按照行政級別布局公共產品的做法，又要防止在已經不合理公共產品布局的基礎上，將人口與公共產品簡單掛鉤，導致公共服務與人口“面多加水，水多加面”，更要防止一方面不合理布局公共產品，另一方面利用行政手段限制人口流動和遷徙。