每經記者｜余蕊均    每經編輯｜楊歡

前幾天，城叔做了一個針對人才流向的小調查，究竟是什么讓你決定留在當前這座城市？

在工作機會、生活環境、人際關系等五個選項中，人才政策成了最受冷落的選項，二百多人中僅有一人表示是因為人才政策留在這座城市，大多數人還是更看重城市的軟環境、發展潛力等。

他們的選擇是否代表了當下大多數人的想法？1月29日，由國家衛生健康委流動人口服務中心聯合中國人口與發展中心、中國社會科學院、中國人民大學共同研究的《流動人口社會融合藍皮書：中國城市流動人口社會融合評估報告No.1》在北京發布。

作為國內第一部以流動人口社會融合評估為主題的年度報告，其選取了國內50個城市作為對象，從政治、經濟、公共服務、文化心理四個維度進行評估，結果顯示，流動人口社會融合水平與過去相比明顯提高，但離理想狀態仍有差距，且各維度之間差異顯著。

該報告主編，國家衛生健康委流動人口服務中心主任肖子華表示，流動人口已經成為一種重要的人力資源，對推動本地經濟可持續發展具有不可替代的重要意義。

從1982年的657萬人到2015年的2.47億人，我國流動人口規模快速增長，隨著經濟進入新常態，人口流動趨于穩定，2017年這一數字變為2.44億，2018年再減300萬，至2.41億人。

“就是2.44億，也意味著每六個人當中就有一個是流動人口。”肖子華說，如何促使流動人口最終結束“流動”狀態，幫助他們盡快融入當地社會，是當前推進新型城鎮化戰略，加強和創新社會治理的一個重要內容。

綜合排名廈門第一

本次評估的50個城市中，綜合排名前10位的城市分別是廈門、鄂爾多斯、成都、長沙、合肥、惠州、青島、蘇州、江門、唐山；后10名城市分別為寧波、昆明、三亞、海口、金華、紹興、臺州、榆林、溫州、呼和浩特。

2017年度中國城市流動人口社會融合排名

肖子華在介紹中表示，廈門市排在第一位主要有以下幾點原因：

一是各項得分均比較高，其中公共服務融合和心理文化融合得分均排在第一位。

二是當地政府非常重視流動人口的社會融入問題，出臺了一系列服務流動人口、促進社會融合相關政策，廈門市是國家第一批基本公共衛生計生服務均等化試點城市，在推進流動人口享有基本公共服務方面進行了長期探索。

三是廈門市作為我國最早的沿海開放城市，文化比較開放，當地市民對流動人口的接納度比較強。

排名在前列的成都，此前被國務院確定為“國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，近年來在推進戶籍制度改革、統籌城鄉發展方面實施了很多改革措施。長沙、合肥、青島、蘇州也都是流動人口社會融合示范試點城市。

需要說明的是，本次評估的50個城市在選擇范圍上做了“上下限”設置，比如，北京、上海因國家人口調控要求被排除，省會城市中排除了流動人口總量低于20萬人的拉薩、西寧、銀川以及城區常住人口超過1000萬的超大城市廣州，計劃單列市中則排除了城區常住人口超過1000萬的超大城市深圳。

“從評估結果來看，50個城市綜合平均得分僅為51.62分，如果我們用100分作為理想的標準，那么差距還是比較大的。”肖子華表示，一方面流動人口社會融合工作取得了積極進展，但離理想狀態依然存在差距，不同類型的城市分化明顯。

據統計，融合狀態比較好的城市（55分以上）有9個，僅占18%，一般城市（50～55分）有24個，另有17個比較差的城市（50分以下），這就說明流動人口在流入地城市融合度偏低，還是當前的一個普遍現象。

2017年度流動人口社會融合四個維度雷達圖

從評價維度來看，公共服務融合表現相對較好，政治融合表現次之，而經濟融合、心理文化融合的平均得分未達50分。

“這說明當前主要由國家力量推動的政治融合和公共服務融合成效是比較顯著的，流動人口在經濟上立足城市的基礎還比較薄弱，同時，作為社會融合高級環節的心理融合還需要長期的過程，才能夠最后實現。”報告中提到。

2017年度中國城市流動人口公共服務融合排名

值得注意的是，特大城市公共服務融合的得分要高于其他類型的城市，流動人口隨遷子女教育服務均等化得分最高，其次是基本公共衛生計生服務均等化，得分比較低或者進展比較緩慢的是流動人口的社會保障參與率。

報告建議，未來應重點關注流動人口隨遷子女的學前教育和高中階段的教育、育齡婦女的孕優服務以及就業人口的社會保障水平偏低問題。

關注“用腳投票”

以農民工為主體的流動人口，從早起以就業為目的的臨時性進城，到在城市里追求自己的公共權益，再到從心理上認可所在的城市、生活習慣上適應城市生活需要一個長期的過程。

評估結果顯示，東部地區特大城市流動人口政治融合難度大，主要原因在于人口流入給地方帶來的壓力比較大，流動人口在市民身份獲得和社會福利、公共服務等社會權力獲得方面受到的限制比較多。

同時，經濟融合東、中、西部區域差距大，過高的房價、低水平的消費和勞動保護不足，使流動人口的經濟融合還處于初級水平。

經濟融合維度下各分項指標情況

“從不同區域被評估城市經濟融合綜合得分來看，中部地區的城市經濟融合最好，平均得分51.40分，其次是西部地區的城市，然后是東部地區城市，得分最低的是東北地區的城市。”

肖子華指出，從經濟的角度看，流動人口在城市還處于立足未穩的階段。

以勞動保護為例，勞動年齡段流動人口平均就業率為83.44%，平均在流入地的連續就業時間是4.69年，但是勞動合同的簽訂率比較低，只有58.29%。報告認為，這就說明流動人口從自身來講已經具備了在城市長期穩定就業的能力，但需要國家從制度層面上加強對流動人口的勞動保護。

同時，流動人口還沒有完全從剛開始的城市打工掙錢，再到農村消費的循環中脫離出來，加上購房難度加大，房租的高低成為流動人口能不能立足城市的關鍵因素。

對此，國家發改委社會發展研究所社會政策研究室主任張本波認為，外來人口不想在當地消費，主要是因為沒有獲得當地居民的身份，因而會出現在當地保持最低消費、把大量的收入帶回流出地進行了一些無效消費，“比如很多人掙了錢回去蓋房子，但可能一年都沒人住”。

“未來可能還要對四個維度的交叉影響做進一步考慮，特別是政治融合，把戶籍制度改革作為一個前導性的制度因素單獨拿出來。”張本波表示。

中國科學院地理科學與資源研究所副所長封志明則表示，流動人口的社會融合研究必須要關注“用腳投票”的問題。在他看來，流動人口在常住人口中的占比是非常有價值的指標，“如果一半人口都是外來人，這樣的城市沒有吸引力是不可能的，融合狀況肯定是好的。”

剝離“戶籍”背后的福利

當前，流動人口融入城市社會依然面臨不少問題和挑戰。

例如，出于人口控制的需要，一些外來人口流入壓力較大的城市，在戶籍、住房、子女教育等方面，對流動人口進行了一些限制性措施，使流動人口融入城市的難度加大。

阻礙流動人口在城市融合的制度性障礙仍然存在。雖然國家致力于推進戶籍制度改革，但戶籍制度作為城市公共福利體制的母體性制度和載體性制度的性質沒有改變，不同類型的城市政府會根據自身利益對入戶的條件進行設定，做出對自己最有利的選擇，成為擋在流動人口城市社會融入的第一道門檻。

眼下的矛盾是，大城市“進不去”，小城鎮“不想去”。按照國家新型城鎮化戰略規劃，總的導向是鼓勵農業轉移人口到中小城鎮落戶，嚴格限制超大城市和特大城市人口規模。但實際上，流動人口大多流入了就業機會比較多和公共服務比較好的大城市，這就與“中小城市優先”的戰略導向存在偏差。

“戶籍是一個國家的基本制度，未來的改革應該由中央政府主導，在國家層面進行制度設計和整體推進，降低地方政府的權限，使戶籍制度成為流動人口‘用腳投票’的一種選擇機制。”肖子華建議，要加快推進戶籍制度改革，打破流動人口社會融合的制度性障礙，而未來戶籍制度改革的重點不是中小城市，而是大城市和特大城市。

報告還指出，未來改革的重點在于利益關系調整，特別是要逐步剝離附著在戶籍制度背后的社會福利和資源配置功能，使戶籍制度逐漸回歸其應有的登記和統計功能。

張本波表示，從融合的角度推進戶籍制度改革，更加“柔性化”，并且改革的大方向是一定的，在向著更多的自主流動轉變，目前中等以下城市已基本沒有障礙，大城市也都在吸引人進來，“未來城市的競爭力取決于人口的競爭力，所以大城市也不存在這個問題。”

現今的主要問題是對特大城市的“擔憂”。“要是一下子放開以后，會不會有很多人為了享受福利而涌進來，對市政、公共服務的影響能不能承擔？”他告訴城叔，下一步研究的重點在于這種“擔憂”究竟是“現實”還是“想象中的恐懼”。

在他看來，人往哪里走，最終都是“用腳投票”的理性選擇，隨著城市管理水平的提高，更應該用一些非行政的手段“引導”人口流動，而非“禁止”。